基于经济发展方式转变的投资政策取向

姜作培

摘 要：新一轮扩大投资需求，必须把转变经济发展方式作为主攻方向。总结历史的经验教训，迫切需要调整优化投资政策，充分发挥投资政策对经济发展方式转变的推动作用。投资政策作为国家宏观经济政策的重要组成部分，能从多方面、多角度直接或间接地影响和促进经济发展方式转变。为此，应根据经济发展方式转变的内在要求，以科学发展观为统领，明确投资政策优化的主要原则和取向。

关键词：经济发展；方式转变；投资政策；主要取向

中图分类号：F124 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0027—05

投资政策是一国政府在一定时期内，为了实现一定的宏观经济管理目标，在国家经济发展规划的指导下，依据国家产业政策的要求所制定的关于投资总量、投资方向和投资重点的一种宏观经济政策。众所周知，一国经济发展方式转变的进程和效果，往往取决于多种因素，其中国家的投资政策是非常重要的影响因素，投资政策作为国家宏观经济政策的重要组成部分，能从多方面、多角度直接或间接地影响和促进经济发展方式的转变。投资政策是指导、调控我国经济运行，提高投资运行效益的重要政策。加强对这项政策研究，不断充实、完善政策内容，更好地发挥这项政策的作用，是我们在推进经济发展方式转变中不可忽略的问题。

一、我国投资政策实施中的偏差与失误分析

改革开放以来，党和政府曾多次提出并强调必须转变我国的经济发展方式，然而转变经济发展方式的成效却并不显著，至今我国经济基本上还是粗放型的增长格局。这里固然有多方面的因素所致，其中投资政策制定、实施中产生的种种矛盾和问题，主要是在投资总量、投资方向、投资重点等方面出现的偏差是个重要原因。分析讨论以往的教训，这对于今天如何扩大投资需求，真正发挥投资在转变经济发展方式中作用是很有意义的。

（一）规模上求大

改革开放以来，随着国家部门投资权的下放，多元投资主体的形成，各地政府、部门和企业的投资权限越来越大，但风险约束机制却未形成。在“没有投入，就没有产出”，“只有高投入，才有高速度”以及“敢借、敢花、敢不还”思想指导下，各投资主体的投资冲动都十分强烈。为加快经济发展的速度，急于实现政府提出的各项建设指标，或受功利思想、政绩意识以及政府考核指标等因素影响，都热衷于外延扩张，盲目铺摊子、上项目，扩大投资规模。我们看到的是，一方面各地政府、部门和企业跑部、跑省，千方百计向上要资金、要项目，力争有更多的资金、项目放在本地区、本部门。另一方面，在本地区和本部门又想方设法筹集资金上地方项目、部门项目，甚至不惜采取高利率从民间和其他渠道进行筹资。如竭力吸引外地资金流入，严禁本地资金流出几乎已是各地的通例，有的地方还为此作了专门规定，强化资金地区封锁措施。为了增加外资投入，各地层层下达招商引资指标，竞相制订优惠政策，并在政策上相互攀比，使优惠政策不断升级。为了规避国家宏观政策的制约，有些部门甚至弄虚作假，或把一个大项目化整为零，躲过中央主管部门的审批；或在审批时低估成本，或将同一笔资金冒充多个项目的自有资金等。为什么我国经济生活中屡屡出现经济过热，引发通货膨胀，迫使中央政府进行频繁的经济调整；为什么建设周期不断拉长，超概算现象愈益严重，投资效率低下，其源实乃出于各地投资主体的扩张政策和扩张行为。

（二）结构上求全

由于受诸多因素的影响，如经济上条块分割体制的影响，认识上自给自足、万事不求人、“肥水不流外人田”的传统观念，使得各地方和部门在规划经济发展战略，决定投资方向、重点时，往往较少顾及国家的产业政策，也较少考虑自身的建设能力和建设效应，而是把重点放在自成体系、追求“填空”上，致力于采取区内产业门类齐全的投资结构政策，由此形成了“小而全”、“大而全”，各地产业结构趋同化现象，以及从彩电、冰箱、录像机等家用电器到石化、汽车、电子等低水平、低效益、不合理的重复建设的热潮，上了一批达不到经济规模标准的中小型项目，在过度竞争中造成了资源的严重浪费。这种浪费还突出表现在许多资源区筑起重重壁垒，一哄而上，搞就地加工，使资源内需量骤然扩张；一些加工优势区陷入无米之炊，不得不去开辟原料生产，以减少对区外原料的依赖。结果资源区因加工能力有限使资源得不到应有的增值，加工优势区因原料不足形成生产能力空闲。这种投资方向、重点的偏差，造成不合理的产业配置。基础产业一直发展缓慢，支柱产业长期徘徊在小而分散的局面，先进地区高度化不足和落后地区虚高度化，结果带来了全社会资源的浪费和投资项目的低效率，这已为我国经济生活中大量事实所证明。

（三）布局上重东轻西

我国东西部的经济发展由于受区位条件、历史因素等影响，加之改革开放以来我们长期实行地区倾斜政策，包括在投资布局政策上重东轻西，对东部投资明显高于西部，为地区经济发展差距进一步拉大起了推波助澜的作用。据有关部门提供的资料，东部地区12个省、市、自治区的投资，一直保持了较高的增长势头，在全国固定资产投资中东部地区投资占全国的比重超过60%，投资布局上的重东轻西，必然伴随着经济发展差距的扩大。结果影响了区域经济发展中产业结构的协调、财富分配的协调、区域经济关系的协调和生态环境的协调，最终不利于提高整个国民经济的运行质量。

（四）效果上急功近利

要实现经济转型，全面提高经济发展的质量，必须实行可持续发展战略，求得经济与社会的长期协调发展，但因受现行政府考核制度，受稳定本地市场、安置就业、建设居民住宅和解决好城市居民菜篮子问题等多方面资金需求压力的推动，迫使大家把注意力集中在短期利益上，把追求短期内的经济发展和获取政府任期内的经济利益作为目标。层层定投资盘子，压投资指标，整个经济的运作基本上是靠行政力量推动。投资中的短期行为、急功近利倾向似已蔓延成一种社会通病。主要表现为：在资源开发上，考虑近期利益、滥采滥伐、铺张浪费的多，注重节约开发、讲求综合利用的少;在资金使用上，用于投资周期短、回收快、效率高的多，用于建设周期长、投资收效低的少；在外资引进上，着眼于数量，满足于一般化项目的投资多，讲究引资质量，提高技术含量的投资少；在本地与外地关系的处理上，不顾左邻右舍，图一己之利的投资多，考虑他方利益，讲求联合协作的投资少；在经济发展与社会发展关系上，考虑经济发展的投资多，对社会发展投资想得少。以上几多几少，显然都有悖于转变经济发展方式的客观要求，表现出明显的粗放型特征，无益于提高经济发展的质量。

投资政策实施中的扭曲行为、偏差行为是我国经济粗放增长屡议不改的主要障碍，这些障碍目前依然存在。各地对怎样在扩大投资需求中推进经济发展方式转变，例如：如何盘活存量资产，激活内生资源；如何挖掘现有潜力，加快企业技术改造；如何加大改革力度，活跃自身经济发展点等问题上的研究不够，着力不多，以致声音较弱。

二、调整和优化投资政策的主要原则及取向

为了应对愈益严重的世界金融危机，扭转我国经济增长下行过快的趋势，实现我国经济平稳较快增长，今明两年，从中央到地方都将较大规模的扩大投资需求。为了吸取上文所述的以往固定资产投资中的教训，充分发挥投资对转变经济发展方式的作用，必须对现行的投资政策进行调整、优化。当务之急是应首先明确调整、优化投资政策的原则和取向。

（一）调整优化投资政策的主要原则

根据转变经济发展方式的内在要求，针对投资领域存在的问题，调整和优化我国的投资政策，必须遵循下列原则：

1.投资总量必须与国家财力、物力相适应的原则

投资总量及其在国内生产总值中的所占的比重，受国民经济发展水平的制约，超越国家财力、物力去扩大投资，违背了投资与经济增长之间的辩证关系，结果必然带来过大的财政赤字，甚至造成严重的通货膨胀，阻碍经济转型。对此，我国过去有过多次深刻教训，我们应予以汲取。从2009年来说，为了增加政府投资，中央计划安排的财政赤字占国内生产总值比重在3%以内，累计国债余额占国内生产总值20%左右，总体上是安全的。需要注意的是，各地应防止在实际执行过程中不断追加投资量，超出我国综合国力的承受度。

2.投资的方向和重点必须以国民经济发展总体战略为依据的原则

一国经济发展战略，是我们制定一切经济政策的重要依据，投资政策也不例外。新一轮投资整体布局安排，投资重大项目的选择必须以科学发展观为统领，与科教兴国战略、新型工业化发展战略、建设现代农业发展战略、可持续发展战略相一致。不搞盲目建设和重复建设，不搞政绩工程和形象工程，集中资金投入到最有利于实现我国战略目标的工程项目中去，这样才能推动和促进我国经济科学发展、和谐发展和可持续发展。

3.城乡一体化原则

着力解决“三农”问题，加快形成城乡经济社会一体化新格局，就能有效实现我国经济的整体转型。为此，新一轮投资必须遵循城乡一体化的原则，应向农村倾斜投资政策，加大对农村的投资。可通过政府引导，组织各类资金，如财政资金、金融资金、工商资金以及其他社会资金向农村农业投资，加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系，促进城镇基础设施向农村延伸。统筹城乡社会事业发展，通过增量投资，合理调整中小学布局，加快校舍建设，卫生院建设，乡镇文化站和文体活动阵地建设。

4.区域协调发展原则

从根本上说，实现经济发展方式的转变，就是要提高国民经济的整体运行效益。国民经济整体效益提高，有赖于整个社会经济的协调发展。而区域协调发展是我国整个社会经济协调发展的重要组成部分。从这一点上说，国民经济整体效益的提高，又离不开区域经济协调发展这个基础。因此，调整优化国家的投资政策，就是要努力使这些政策充分发挥各地的资源优势，促进各区域之间形成合理的产业分工和密切的协作关系，推动各种资源合理流动，优化组合，从而实现各区域经济共同发展、共同繁荣。改革开放以来实行的是鼓励东部沿海地区率先发展的不均衡区域发展战略，它的正面作用是明显的，但也给我国经济发展留下了两个后遗症，即地区差距扩大和地区产业结构日益趋同。最近几年出台的一系列区域协调发展战略，如西部大开发、东北振兴、中部崛起等无不出于对过去这种失衡发展进行修正的考量。在新一轮投资中，我们必须继续实行有差别化的投资政策，把中西部地区作为重点投资区域，解决我国经济发展中的“短板”，进而逐步实现东中西协调发展。

5.可持续发展原则

可持续发展是指发展进程要有持久性、连续性。人类的延续是社会发展的基本前提和基本要求，每一代人的发展都应该为下一代人的更好生存和发展留下空间和条件。因此我们调整投资政策，新一轮投资必须坚持可持续发展的原则，充分考虑资源和环境的承受能力，既重视经济发展指标，又重视环境资源指标，努力建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调。如果由于执行机制和行为不合理，扩大投资的结果产生了或未能控制住由于过度密集发展等原因造成资源浪费，生态破坏和环境污染，使经济社会可持续发展空间受到影响，这时的投资政策就应做出相应调整，不至过度偏离预期的政策目标。

（二）调整优化投资政策的主要取向

遵循上述原则，在这一轮投资中，调整优化投资政策的基本思路或者说主要取向是：

1.扩大投资需求应以扩大城乡居民最终消费需求为最终目标

社会总需求包括投资需求与消费需求，消费需求是最终需求，投资需求是由消费需求所引发出来的需求。固定资产的投资有些是直接用来生产消费品的，有些是间接用来生产消费品的，消费水平的增长和消费需求结构的变化直接拉动生产消费品的投资需求增长及结构的变化。所以投资需求归根到底是由消费需求所拉动的，是为消费需求服务的。如果投资需求扩大脱离了城乡居民消费需求的变化，为投资而投资，为经济增长而增长，这样的投资是不可能持续的，也是没有生命力的。基于上述认识，我们在制定投资政策，扩大投资需求时，应很好地研究城乡居民消费需求的现状、消费需求结构变化的特点及其发展趋势，确保各项投资不偏离方向。当前要充分考虑到城乡居民在消费水平不断提高过程中，正面临着消费结构的调整，消费结构调整要求产业结构、投资结构必须与之相适应。投资主体必须密切注意消费结构变化，把消费结构跃升的重点作为投资的重点，让投资成为拉动消费结构升级的强大动力，这样投资才真正有效益，也就有生命力。

这就要求我们在面对国际金融市场动荡，外部需求放缓的背景下，必须优化投资政策，充分考虑投资对消费的拉动问题。而在这次扩大内需促进增长的十项重大措施中，无论是近两年4万亿元的中央投资计划，或是加上各地计划共18亿元到20亿元的投资，资金的投向主要是铁路、公路、机场、电站、电网等基础设施，而与民生消费的有关项目虽然名目不少，但不占主要比例。这样有可能会带来投资与消费的比例失调，从而带来供给与需求的失衡，造成新一轮的产能过剩。当然在扩大投资需求中有一部分会转化为职工工资，会推动消费需求。但职工工资毕竟所占比例不高，投资需求中大部分都是生产资料的中间性需求。扩大投资需求是比较容易做到的，各地都有“大干快上”的经验，但如果消费上不去，就是说最终消费需求上不去，要推动经济增长，包括转变经济发展方式问题解决仍是困难的。因此，各项投资需求的扩大，必须充分考虑能否最终扩大消费需求。

2.扩大投资需求要以提高投资效益为前提

经验表明，投资对经济发展的作用力，取决于投资总量和投资效益的提高两个因素，提高投入产出效益也是实现我国经济发展方式根本性转变的重要任务。投资效益反映建设过程中投入与产出、所费与所得的关系。提高投资效益必须贯穿于投资活动的全过程，无论是资金筹集、项目选择、资金预算、建设周期的确定，都应讲求投资效益，力求以最少的投入取得最好的效果。

总结以往投资中的经验教训，一个比较突出的问题是，我国的投资效益亟待提高。20世纪90年代以来，我国多年来的投资效果系数（每百元投资新增加的GDP）平均达到0.28。近几年由于基础设施建设力度加大，支柱产业投资的周期性和老企业改造、改组等原因，投资效果系数有所下降，对此我们加以高度注意。要摆脱投资效益下滑的态势，切实提高投资效益，特别是政府投资和国有企业投资效益，应作为调整投资政策，扩大投资需求的一个关键环节抓。如果在投资低效益甚至无效益的基础上简单地实现投资扩张，表面上也增加了投资需求，实质上是对经济发展的极大损害，当然无益于经济发展方式的转变。总之，这一轮投资规模的扩张，必须以提高投资效益为前提。投资政策的调整，应从压力和动力两个层面，促进投资主体在投资运行的各个环节上均重视提高投资效益。

3.扩大投资需求要与经济结构转型升级相结合

这里涉及到对我国宏观经济深层次矛盾的认识问题，即我国当前宏观经济问题是短期增长问题还是长期结构问题？如果是前者，一旦解决眼前的危机就是柳暗花明，那么资金就应该投向短平快项目，能够取得立竿见影的效果。如果是后者，那么追求投资短期效果的措施不仅不能从根本上解决问题，反而可能因错误判断形势而贻误良机，使我国经济运行中的各种矛盾更加恶化。笔者认为，当前我国经济增长中出现的问题，既有短期增长问题，又有长期结构问题，但从总体而言，后者的问题更为突出、更为尖锐。这些问题主要包括：长期粗放型的经济增长方式所造成的对资源能源等生产要素的低效使用和对环境的破坏；落后的产业结构所导致的在国际分工中的底层定位；城乡二元结构转变迟滞；对外贸易产品竞争能力过低等等，诸如此类问题早已存在，成为大家的共识，但多年来并没有从根本上解决或改善。

鉴于此，当前投资政策的调整，应正确对待保增长和调结构的关系，视危机为机遇，脚踏实地解决好制约我国经济未来长期健康增长的短板。具体到投资资金的分配上，必须切实按照中央提出的投资方向，投向基础设施建设、环保工程、新兴产业、尤其农村农田水利工程、电网建设、安全饮水工程等。唯有这样，把投资与结构优化升级结合起来，把我国的经济结构调整好，我国经济才能保持持续健康增长，真正实现经济发展方式的转变。

4.扩大投资需求必须以启动民间投资为重点

投资主体从性质上分析，可分为政府和民间两大类。扩大投资需求，我们必须同时调动政府和民间投资主体的积极性，既要充分发挥政府投资的作用，又要充分利用民间资本，两者相互配合，不可偏废。从政府投资来说，我国政府的财政收入从20世纪80年代中后期开始，增长较快。特别近年来，每年均有30%左右的增幅。即使在经济较为困难的去年，中央财政仍增长19.5%，总额达6万亿。这说明我国政府具有扩大投资规模，为加快经济发展保驾护航的能力。在中央政府推出4万亿投资计划后，各地方政府相继抛出一个个投资大单，政府投资都占了一定比例。这是一方面，另一方面我们又必须清醒地认识到，要扭转我国经济过快下滑的态势，拉动我国经济平稳较快增长，仅靠政府扩大投资，把扩大投资需求都寄托在政府投资上，这是不现实的，也是政府绝对承担不了的。因为，我们国家大、底子薄，城乡基础设施和民生工程建设总体水平长期滞后于经济发展水平，方方面面累计欠帐很多。伴随着工业化、城市化的加快推进，各个领域和各个层面的投资任务都十分繁重、非常艰巨。尽管中央政府的财政还较为厚实，但地方财政底气不足。因此，扩大投资需求，必须在合理扩大政府投资的同时，充分利用民间资本的力量，大量事实表明，我国民间资本实力强大，目前在我国固定资产投资中已占70%以上。这几年无论是投资房地产、基础设施建设，还是购买能源、进军股票市场，各地民间资本都很活跃。调动民间资本积极性，激发巨额的民间次本，形成政府投资“四两拔千斤”的作用，无疑将对经济增长产生强大的拉动力，这在民间资本富裕折地区显得尤为关键。

当然，在目前经济形势严竣，世界金融危机还末见底，底在何处还是未知数的情况下，尽管各地政府出台的多项投资计划给民间资本带来了巨大的发展空间，诱人的发展商机，但如何让民间投资者增加投资信心，让面临多种压力的民间资本去积极参与投资，显然这也是个棘手的问题。一个明显的事实是去年下半年以来民间投资需求下降较多。笔者认为，要促进民营企业家从投资信心不足、过于慎的状态下走出来，关键在于政府积极引导，进一步放宽民间投资政策。比如在资本进入领域，应实行全面开放政策，重点是服务性行业、包括教育、医疗、移动通讯的增值服务、放手游业、银行业和保险服务业、城市基础设施等。在资金支持方面，放宽对民营企业政策、拓宽融资空间，与国有企业一视同仁，给其提供平等的竞争条件，这样方能让民间资本放心放胆增加投资，让政府投资与民间投资相互配合、相互支持，共同拉动经济增长。

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责任编辑：晓 立