鸟瞰发达国家国有资产经营管理

李 钢

如何有效地经营和管理国有资产是一个世界性的问题。发达国家国有资产的经营和管理已有300多年的历史，在这漫长的历程中，不同国家在国有资产的成因、所起的作用、经营管理的模式及成效等许多方面，都呈现出纷繁的多样性。这些经验与做法，对正处于变革中的我国国有资产经营和管理，颇有借鉴及启示意义。

行使出资人权利方式

根据国际货币基金组织的分类，各国的国有企业主要分为三种类型：第一类是国营企业，指由中央或地方政府直接投资经营的企业，这类性质企业大多与国计民生相关，主要向社会提供公共产品，如意大利的铁路、荷兰的邮政电讯等；第二类是国办企业，是指按照特殊法律法规创办和经营的企业，这类企业可以完全归政府所有，也可以通过政府以特殊方式对其实施控制，如英国、法国的国有化企业就属于这种类型；第三类是国控企业，是指按照公司法建立起来的国有企业，政府只保证持有足够控制的股份，这部分企业大多存在于一般竞争性领域和行业。

不管是哪种类型的国有企业，从政府是否直接作为国有资产的出资人来行使所有权的角度看，主要存在着两种做法：

1，国家设立专门主管部门行使出资人权利。采用这种做法的国家最典型的是联邦德国和法国。在联邦德国，财政部代表国家对国有企业行使所有权。它不仅在批准国有企业成立及资金供给等重大决策上大权在握，更主要的是通过监事会掌握企业发展状况，并通过对监事会和董事会成员的聘任保证国有资产的安全和增值。而在法国，财政经济和预算部代表国家拥有国有资产，对国有企业管理拥有较大权力，包括：制定和实施有关经济立法和宏观经济政策；任免董事长或决定董事长的人选提名；派代表参加董事会，参与公司发展政策的制定；与企业谈判签订计划合同；向国有企业派遣常驻代表和专门调查组；对国有企业的经营活动进行审计检查，实施监督等。总的来看，专门主管部门行使出资人权利的主要目标是：把握国有企业运作的进程，建立一个高效的董事会，协调政府各部门的政策，避免政府对董事会决策的过多干预，监督国有企业的实际经营状况。

2，建立国家控股公司代行出资人权利。意大利、新加坡等国家都是以国家控股公司的形式代行出资人所有权。意大利最为典型，其国家控股公司宛如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司总部，中间是二级控股公司或行业性牵头业务公司，底层是众多企业。新加坡则是通过政府控股公司和法定机构这一中间层割断了国家与企业间的直接联系。国家控股公司负责管理国家拥有的股份，代行国家所有权，是法人管理机构。其主要职责：一是充当隔离层和保护层，使企业免受不必要的政治干预，实现政企分开；二是对所有权进行专业化管理，如提供比政府专业部门更有效的战略指导和实行完善的财务纪律：三是协调政府管理国有企业的有关政策，防止各部门之间政策不一带来的矛盾；四是督促下属运行公司和企业执行上级的指示和决策，保护其利益不受侵害。

国有资产经营方式

采取何种经营方式在本质上反映了所有者对国有资产经营中复杂的委托代理关系的认识和理解，以及准备以多大的监督成本取得控制并享有相应的预期收益。虽然在现实当中国有资产经营的具体方式多种多样，但从性质上来看可分为资产性经营和资本性经营两类，其相应的具体实现形式为股权经营和债权经营。所谓股权经营，即所有者以企业股票形式持有资产，所有者成为企业股东，参与企业经营；而债权经营是所有者以企业债券形式持有资产，所有者成为企业债权人，不参与企业经营。不同的资产经营方式对应着不同的监督成本和期望收益，并决定着所有者不同的收入索取权和控制权。

股份制经营。股份制作为股权经营的一种最普遍形式，在世界上大多数国家管理国有资产中被广泛采用。股份制既是一种产权安排，也是一种经营方式。国家以国有企业股东的身份通过持有企业股份行使国有资产所有权，并通过任免董事、董事长以及同企业签订计划目标等方式来掌握企业的发展方向和经营方针。总的来说，股份制实现了所有者与经营者的分离，是一种有效的经营方式。

计划合同制经营。股份制并没有解决所有问题，尤其在处理国家与市场的关系面前往往显得无能为力。比如在法国，政府对国有企业一直采取比较集权的管理方式，从而导致企业经营缺乏活力、财务预算约束软化，经营效益低下，且国家目标与企业之间经常发生矛盾。因此，作为股份制经营基础上的一种补充形式，计划合同制经营方式应运而生。1969年，法国财政总监诺哈提出报告，建议国家与企业签订项目合同，从法律上明确双方的责任和义务，并提出了处理政府与国有企业关系的基本原则。到20世纪90年代，法国政府陆续与一半以上的大型国有企业签订了计划合同。计划合同一般涉及三方面的内容：一是充分体现政府政策目标的企业发展目标；二是企业的具体发展计划，包括发展战略、投资计划、财务计划、研究与发展、外贸平衡、就业计划、职工培训以及在支持中小企业发展等方面应承担的责任；三是企业同国家股东的财政关系，包括国家对企业应承担的财政义务和应提供的预算资金。美国政府也经常通过有关部门的行政指令，来确定国有企业的投资指标，同企业签定生产合同，并利用补贴、税收等经济杠杆对企业的经济活动进行调节。

租赁制经营。基于资产性经营理念，自然会衍生出沉重的责任和义务，而且监督成本很高，政府往往扮演出力不讨好的角色。在这个问题上，美国政府则表现得非常潇洒。从资本性经营的理念出发，美国政府对大部分经营性国有资产的管理采取了租赁制经营的方式。所谓国有资产的租赁制经营，是指在不改变国有资产所有权的前提下，实行所有权与经营权的分离。以国家授权单位为出租方，将国有企业有期限地交给承租方经营，承租方向出租方交付租金，并依照合同规定由企业自主经营。可以说，这种一直延续至今的租赁制经营方式较好地发挥了国有资产的使用效率。

系统承包制经营。作为美国政府管理和经营混合制国有企业的一种主要方式，系统承包制是一种国家只需与主承包商签订承包合同并监督承包合同的履行，而不需插手任何企业业务活动的经营方式。由政府作为产品主要是公共产品供给计划的招标人，按照择优原则，选择一家或数家投标公司为主承包商。被选定为主承包商的混合制国有企业既是这些产品的生产者又是与该产品有关的经济系统的管理组织者，有权把自己得到的订货任务转包给其它分包商，各分包商作为下一级系统组织者可将部分任务进一步转包给次级分包商。如此层层转包或分包而形成的按系统工程原则组织、以某一产品或建设项目为中心的分工协作系统，是系统承包制的核心内容。采用系统承包制的经营管理方式，国家既能贯彻宏观经济

政策，保证公共产品的供给，又可以保障混合制国有企业的经营自主权，调动其生产经营积极性。实践证明，系统承包制这一操作简便、容易控制及监督成本较低的债权经营方式，在国家管理国有企业的实践中是行之有效的。

国有资产监管方式

尽管受到社会制度、经济体制、资源配置方式等诸多因素的影响，但世界各国在国有资产的监管上，依然注重在以市场为基础优化资源配置的同时，采取多种监管手段和措施，以确保国有资产的保值增殖。

法律监管模式。完善的市场经济主要是法制经济，因此法律监管已成为西方发达国家监管国有资产的普遍模式。如美国设立以议会为主的监管体系，议会是立法机构，有权决定国有企业的设立、撤消以及内部管理体制的变革。每成立一个国有企业，就由议会通过一个单行法律以规定企业的设立目的、董事会组成和经营的方式等，以达到管理和控制企业的目的。英国议会对国有企业的监管也主要是通过立法来进行的，国有企业的建立、改组、废除等重大问题，必须由议会通过专门的法案来决定，否则不具有法律效力。议会负责确定每一个国有企业的结构、权利和义务，还可以直接授权给主管部大臣，负责对国有企业进行监管。国有企业每年要向议会提交年度报告的帐目，听取企业的年度报告，监督和审核国有企业的经营状况。

政府设立专门部门实施监管模式。设立专门的部门来进行有效监管，目的是为了保持政府足够的控制能力。如英国在上世纪70年代中期，就依法组建了以管理国有股权为主的部门——国家企业局，企业局通过委派产权代表进入企业董事会，建立一系列报告制度。后来英国政府又将监管国有企业的机构主要集中在财政部，财政部通过财政预算，审批由各主管部门提交的投资报告等方式对国有企业进行监管。意大利的国有企业主要为国家参与制企业，为了对这些企业实施有效监管，意大利在1956年专门成立了国家参与部，专门负责国家参与制企业的监管活动。1976年又成立国会两院常务委员会，负责审议有关国有企业经营活动的情况报告，并进行评价和管理。国家参与部每年要将国有企业的经营情况以报告的形式提交国会，并向常设委员会报告监管国有企业的各种信息资料。两院常设委员会还可以通过与政府协商任免国有企业的高层管理人员。1992年政府决定撤消国家参与部，其职能分别由国库部、预算部和工业部行使，国库部成为国有企业的股东，预算部负责对国有企业监督，工业部决定国有企业的战略方针，分工明确，有效配合，监管有力。韩国对国有企业的监督主要是通过经营评价委员会每年的评估来实现的。根据评价结果，可向企业提出纠正事项，也可要求罢免有关人员。

层级管理、股份控制模式。新加坡对国有资产主要通过三个层次进行监管：第一层是政府部门，第二层是法定机构或政府控股公司，第三层是国有企业。法定机构主要是特定立法条件下所设立的官方机构，负有法律赋予的监管国有资产的行政职能。而控股公司一般为政府全资拥有，并代表政府对所属国有企业持有股份。控股公司对所属国有企业主要通过股权管理实施监管，依法享有资产受益和重大决策等权利。所属国有企业董事的委派，一般由控股公司提名或直接派出。控股公司按照持有子公司股权的比例，参与决定股息分配，并按股份取得股利。这种模式的最大好处就在于，既保证了企业充分的经营自主权，又有利于政府实施有效的宏观调控。目前瑞典、韩国等国家都采取这种管理模式。

双重委员会监管模式。德国对国有企业的监管，主要采取双重委员会，即董事会和监事会的监管模式。德国规定董事会独立负责对公司的经营方针、赢利能力、曹业过程以及公司事务等状况进行监管，监事会则负责对董事会进行监督。德国国有企业的监事会负责选任董事会的成员，监督董事会的活动。德国主要采取独立董事会制度，董事会成员由社会多方面人士组成，特别是专家等外部董事，往往是行业和市场的专家，可以起到监管国有企业的特有效果。在董事会中，还实行记名投票决策制，国有企业的重大决策需经董事会投票通过，这样则可有效避免企业的决策失误。

审计监管模式。通过审计的方式对国有企业实行有效监管，是目前许多国家普遍采取的做法。美国审计署对国有企业的经营状况、财务收支实行动态监控，要求企业按规定报送财务报表，说明财务情况，由审计署对财务报表进行审计。任何人士如发现国有企业有不良现象，均可以向审计署反映，由审计署进行调查并作出结论。在德国，联邦审计署作为全国最高稽核单位，其职责之一就是负责稽核国有企业的开支报表和经济行为的合理性，政府所属的国有企业均必须由联邦审计署进行稽核。法国政府为了加强对国有企业的管理和监督，向企业派驻稽查特派员的做法也可谓独树一帜。稽查员拥有调查、参加管理部门会议并发表意见和调阅企业文件的权力，在诸如原材料采购、工资和价格管理等方面也享有较大的发言权。

责任编辑：赵晶华