劳动就业服务城乡一体化探讨

韩振燕　韦永生

摘要：在劳动力市场发育程度尚不充分的状况下，政府加强城乡劳动力市场一体化建设，更迫切的是要把重点工作放在政府的就业服务的基础性工作上。通过走访广西A县就业服务机构，对就业服务现状进行实地调查，找出阻碍城乡就业服务一体化存在的问题，提出应从体制、政策和工作实施体系入手建立健全城乡统一的就业服务体系。

关键词：城乡就业；服务体系；城乡一体化

中图分类号：F243.2文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-09－０139－03

一、广西A县劳动就业服务现状分析

（一）A县农村劳动力就业现状

2007年末，A县总人口37.56万，其中劳动力资源总数为26.12万人，农村劳动力为14.5万人。从农村劳动力的产业分布看，从事第一产业6.9万人，从事二、三产业的农村劳动力为7.6万人，其中从事农村工业的劳动力为3.1万人，从事农村建筑业的为1.7万人，从事批发贸易和餐饮业的为2.4万人。

从劳动力的文化素质看，在A县农村劳动力中小学及以下文化程度的占总数的63.2%，其中45岁以上的占总数的47.5%，主要从事农业生产，基本上不外出务工。初中文化程度的占总数的30.9%，高中（中专）文化程度的占总数的12.5%，大专及以上文化程度的占0.8%。

据A县相关数据统计，2005—2007年劳动输出3.2万人次。其中，2007年全县共有0.63万农村劳动力离开户籍地外出打工，多以18～28岁年龄段为主，约占全总数的53%；28～40岁年龄段占36%；40以上岁年龄段约占10%；工种以建筑业、产品加工业为主。从外出劳动力的收入状况看，自主创业者收入明显高于打工者，打工者收入大多数高于在家务农者。

外出打工者的工资收入与其文化程度有一定的关系：高中文化程度高的打工者一般能从事管理工作，劳动强度相对较低，平均月工资在1 000元～1 300元左右；初中文化程度的打工者一般从事强度较大的体力劳动，月平均工资只有600元～1 100元；有一技之长的就业者一般从事技术工作，工资在1 200元以上。值得关注的是，外出打工者的就业稳定性普遍较差，少数是能坚持五年以上的工作，大多数是每年一换厂，甚至是有部分人在半年内换好几个厂，工作无法坚持，然后直接闲置在家。

（二）A县劳动就业服务实施现状

1.建立健全工作机制，为农村劳动力转业提供有力保障

从2004年开始，国家实施以农村劳动力转移培训为主要内容的“阳光工程”。A县通过建立健全各种机制、为农村劳动力转移就业提供有力保障；严格工作制度，规范项目实施；严格收费标准，实行阳光操作；充分利用培训基地设备，确保培训质量等等，县农村劳动力转移阳光工程项目通过市级评估。其中2006年共培训学员1 500人（其中客房服务107人、餐厅服务151人、家政服务44人、电工26人、医药营销12人、木业加工260人、农用车驾驶251名、汽车驾驶149名、烹调9人、航空服务26人、电子414人、制造30人、旅游服务21人），转移就业人数达1 464人，转移就业率达97.6%，达到了良好的效果。

2007年全县城镇新增就业再就业860人，其中：下岗失业人员就业550人，特殊困难群众就业210人，“4050”人员就业100人。组织劳务输出6 300人，国际劳务输出34人（以家政服务输出为主）。

2.加强培训促就业

多次组织动员社会各类教育培训机构积极开展多层次、多形式的就业再就业培训，结合劳动力市场需求，强化订单培训和定向培训，结合下岗失业人员不同年龄结构，采取“促青、扶中、保老”的措施，如对“3040”年轻人员，加强技能培训，鼓励自谋职业、自主创业；对长期失业的“4050”人员，依托社区组织起来就业，政府给予扶持；对无力就业的“4555”等大龄困难人员，通过社保援助解决基本生活问题。同时加强劳务输出培训，努力实现城乡富余劳动力充分就业。

3.强化服务促就业

通过试点性积极开展创建“充分就业社区”活动，要求城镇登记失业人员和持有《再就业优惠证》的人员以各种形式实现就业再就业达80%以上；援助有劳动能力和就业愿望的就业困难人员实现就业再就业达90%以上，帮助有就业能力和就业愿望的家庭成员全部处于失业状态的“零就业家庭”至少一人实现就业；登记失业率控制在当地政府规定的范围以内。

4.完善和规范劳务输出服务中介

目前，A县共有各类劳务输出服务中介机构10家，而这些劳务输出服务中介机构多以家政服务为主，多家为广州、深圳等家政公司的驻地机构或代办点，这些劳动力输出服务中介机构为珠三角、泛珠三角区域输送大量劳动力，成功促成了劳动力就业再就业。对A县持续的经济发展起到了非常重要的作用。

二、广西A县劳动就业服务存在的问题剖析

（一）法规政策制度方面

1.就业服务和就业管理体制不完善

受传统体制的影响，统筹城乡就业管理制度不够完善，市场就业服务体系不健全，还不能适应城乡就业一体化的需要。目前全县没有建立统一标准的人力资源市场，全县（上至全市）各乡镇（街道）社区、村队没有规范的就业服务机构，没有经费保障，没有现代化、统一的信息网络，没有专门的职业培训机构，难以向农村劳动力提供优质、高效的服务，制约着农村劳动力的转移就业。

2.社会保障制度不健全

在典型的城乡二元经济体制的影响下，城市居民就业后可以参加养老、工伤、医疗、失业等方面的社会保险。但农村的基本社会保险还没有完全建立起来，农民进入城镇就业，或则外出打工，实际参加社会保险人数与从业人数仍有较大差距，实际覆盖率尚未达到应保尽保的程度；参保险种单一，主要集中在养老保险上；由于工作适应性等等原因，出现频繁换厂换工作现象，参保不稳定，断保现象突出；同时很多用人单位也不按规定为他们投保。

3.农村劳动力进城就业仍然存在体制性障碍

在城乡二元经济制度的影响下，进入城镇就业的农村劳动力，即使长期在城镇居住、就业和生活，由于现有户籍制度弊端的存在，却仍保留农业户口，成为城镇化进程中的一个特殊的边缘群体。进而导致城乡劳动力身份地位不完全平等，农村劳动力往往处于弱势，他们进城就业，主要从事城里人不愿干的累、苦、脏的工作，报酬相对偏低，往往仅能维持家庭在城市里的基本生活，在福利享受方面比城里人要低，影响和制约了农民工向城镇转移的积极性。

（二）市场经济发展方面

1.劳动力供需矛盾突出

“十一五”期间，全国大部分省市中劳动力供大于求的矛盾仍然突出，城镇每年新增劳动力及农村每年需要转移就业劳动力速度均急速上升；而从目前市场需求情况看，经济发展进程中二、三产业提供的就业岗位仍然小于劳动力供给总量。另外，随着全国城镇化进程加快，向城镇转移的农村劳动力规模不断扩大，“无土农民”也将逐步纳入失业登记管理，从而使城镇登记失业率在一定时期内将呈小幅攀升趋势，就业再就业形势仍将严峻。

2.用工单位不规范问题突出

在招聘人员过程中，由于单位劳动用工不规范，部分用人单位招用农村剩余劳动力后，劳动报酬偏低、超时工作、拖欠工资等现象时有发生，特别是一些私营企业和个体工商户对进城农民工另眼相待，不签订劳动合同，不缴纳社会保险费，经常加班加点而不多付工资，拖欠工资或不按时支付工资，严重挫伤农民进城务工的积极性和就业稳定性。

3.农村劳动力的转移的就业稳定性较差，制约劳动生产率的提高

随着市场经济的迅速发展，相应的工作岗位对工作人员的素质、技能等有着更高的要求。而大部分农民工转移到二、三产业就业后，由于市场变化、家庭原因等因素的影响，普遍采取临时性、季节性的方式就业，与用人单位签订劳动合同的期限大部分也是在一年之内，就业稳定性差，流动性大。

4.劳动者自主创业环境还不够宽松

市场经济条件下，虽然国家通过一些鼓励下岗失业人员、失地农民创业就业的各项优惠政策来为他们提供自主创业的环境，但长期形成的经济环境无法让他们马上投入到理想的创业方向上，制约着他们自主创业的积极性。

（三）劳动者自身方面

2007年全县共有0.63万农村劳动力离开户籍地外出打工，多以18～28岁年龄段为主，约占全总数的53%；28～40岁年龄段占36%；40以上岁年龄段约占10%；工种以建筑业、产品加工业为主，管理类工作少之甚少。主要归结为劳动者个人技能、文化水平的原因。主要体现在：

1.文化水平低现象普遍，尤其在25岁以上的群体中最为突出。

2.从事行业所需的技能相对缺乏。特别是农村剩余劳动力中有技术专长尤其是受过职业技能培训的很少，不能在较短时间内适应非农产业的发展要求，从而制约了农村剩余劳动力的转移；下岗失业人员创业热情高，但主动学习掌握运用政策、获取信息的能力较弱，创业的专业知识素质和技能较低，盲目性大。

3.劳动者对技能培训兴趣不高。笔者通过对A县人事社会劳动保障局一名干部进行访谈，他反映：近年来县人事社会劳动保障局组织了很多的相关技能培训，其中部分培训是收费，绝大多数培训是免费。

4.农村劳动力进城务工过程中，由于文化水平及经济能力有限，他们对自身利益维权没有认识充分，参保意识比较淡薄、对社会保险政策缺乏了解、本人无力参加社会保险、社会保障制度受到户籍制度的限制、工伤问题突出、参加社会保险缺乏法律法规的强力支撑等等，很多情况下无法保证自身的利益。

三、实现劳动就业服务城乡一体化的途径

（一）进一步完善法规政策，规范就业服务管理

1.深化户籍制度改革，积极调整城市建设发展新思路，逐步打破城乡分割和地区分割的体制，逐步放宽农民劳动力进城定居的条件，尽早实现城乡权益对等、统一，进而将其的子女教育、计划生育和公共卫生服务、住房保障等纳入城市的公共服务范围。

2.强化财税金融政策支持。通过增加财政支出、税费减免和加强信贷服务等途径，对农村劳动力转移就业和自主创业给予充分支持，激活农村就业服务市场。

3.建立城乡统一的社会保险体系。改变以往按城乡分割的社会保险体系，建立适合工业化社会、甚至是信息化社会的社会保险制度。探索在本区域实行个人自由参保为主体的社会保险制度，以及适合产业发展需要的社会保险制度。以最快、最全的方式实现工伤保险、大病医疗保险、养老保险、失业保险等社会保险体系。

4.加强政府的宏观调控管理。加强对劳动力（供给方）的就业管理和对企业（需求方）的用工管理。促使用工制度、劳动合同、登记制度、资格证书、岗位等规范化，实现劳动力供求双方的交易行为的规范化，减少双方交易过程中的不规范行为，保护交易者的合法利益。

（二）建立健全公共就业服务体系，实现就业服务城乡一体化

1.完善服务登记制度。按照“科学化、现代化、规范化”的要求，建立起求职登记、信息发布、就业培训、职业接受、法律咨询、跟踪服务等为一体的劳动力市场，如求职登记内容包括基本服务、职业介绍、职业素质测评、职业技能培训、创业扶持、个人特向职业指导、各项政策性援助等，实现“一次登记，全程服务”。

2.建立健全公共就业服务机构。将公共就业服务功能延伸到村（社区），同时解决对其人员补助及每个村（社区）就业服务场地建设和设备的配置。构筑政府和社会多方提供就业信息、职业培训、咨询中介的服务平台，改变城乡分割的劳动力市场格局，推动劳动力的合理流动。

3.加强信息化建设，实现人力资源最优化共享。（1）充分发挥劳动力信息网络系统的功能和作用，扩大网络覆盖面，实现统一的劳动力信息管理系统，逐步由内部专业网向大众网过渡，实现市、区（市）县、街道（乡镇）、社区（村）四级劳动保障机构的联网运行，做到“一点登陆，全市（县）查询”，积极开展劳务输出。（2）建设就业服务信息栏，争取各社区（村）、村小组（屯）均有信息公告栏，让就业信息第一时间传送到富余劳动力手上，积极促成劳动力就业再就业。（3）加强对基础技能培训，提高劳动力素质，促成有效就业。

针对企业、市场和农民的不同需求进行培训，多渠道、多层次、多形式开展农村劳动力培训，推进培训和就业一体化，着力提高培训的实用性、有效性和针对性；充分利用现有的各类教育培训资源，建立和完善政府购买培训成果的制度和办法，基本建立起规模大、专业齐全、梯次合理的技能劳动者队伍；建立和完善劳动者自主创业的服务体系，鼓励和支持各有关部门和非政府组织开展创业培训，为劳动者自主创业提供项目开发、开业指导、小额信贷、后续跟踪等项服务。

（三）进一步完善劳动力市场建设，形成市场导向就业机制

根据产业和劳动力本身发展的需要，建立开放式可持续发展的由政府、企业、个人共同参与的就业机制。强化市场主导、政府协调、企业与劳动力共同积极参与的劳动力市场建设。

在市场主导下，充分发挥民办职介机构、劳务输出组织的作用，提供诚信服务。依法规范职业中介机构行为，促进职业中介行业健康发展，培育一批规模较大、注重服务质量的人力资源服务企业和劳务经纪人，打造一批就业服务品牌，向社会推荐一批服务规范、群众满意的民办中介机构。

同时，极力倡导富余劳动力自主创业，以市场为契机，充分发挥自主择业、自由竞争的市场发展模式。

自2000年国家实施西部大开发战略以来已经八年，西部地区的经济得到了迅速发展。交通的便利，信息网络的畅通加快了人才的培养与流通，这将更有效地促成西部地区富余劳动力的转移，形成就业再就业的良好环境。同时也把城乡就业服务体系一体化提升到了更高的要求。受珠三角经济发展的辐射，泛珠三角区域合作以及中国—东盟博览会永久落户广西首府南宁，特别是国家批准成立广西北部湾经济区，该经济区是西部唯一沿海的地区，处于中国—东盟自贸区、泛北部湾经济合作区、大湄公河次区域、中越“两廊一圈”、泛珠三角经济区、西南六省（区、市）协作等多个区域合作交汇点，这些将给西部地区的发展带来了不可多得的发展机遇，培养高技能人才、提高劳动者素质已成为社会共识。建立健全城乡就业服务一体化体系将更有益于经济、社会的更好、更快的发展。

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