国家审计是经济社会运行的“免疫系统”

陈天亮　陈锦红

摘要：从国家审计的本质理论演进入手，介绍了国家审计是经济社会运行的免疫系统的理论。并讨论了国家审计增强审计监督能力服务经济社会发展的几个方面，包括：牢记审计工作的根本目的和首要任务，切实维护人民群众的根本利益；准确把握审计的基本特征，切实履行法定职责；提高科学管理能力等。

关键词：国家审计；国家安全；国家利益；免疫系统

中图分类号：F239文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-09－０105－03

国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审计[1]。国家审计关注国家治理，关注政府责任，是经济社会运行的“免疫系统”。

一、国家审计本质的理论演进历程[2]

对国家审计而言，关于审计本质的认识是审计机关确定审计目标，明确审计任务，履行审计职能的前提。

从对审计本质的认识来看，主要有六种观点：（1）查账论。认为审计就是查账或会计检查，“查账”就是对审计本质的概括。这种观点侧重于审计方法或审计手段，历史源远流长，可以追溯到我国古代的“听其会计”，或国外的“听证”（Audit），迄今为止仍有较大影响，直至1982年8月召开的中国会计学会专题学术讨论会上，仍然有观点认为审计就是查账。（2）评价活动论，也称方法过程论，认为审计是人们对经济活动与经济事项的评价活动。该观点注重从与审计相互作用的外部关系中来认识审计的本质，最早出现于美国会计学会审计基本概念委员会1973年发表的《审计基本概念说明》中，在20世纪80年代的美国审计理论界独领风骚。（3）经济监督论。认为审计的特有属性或性质是一种经济监督活动。该观点围绕审计的基本职能来看待审计本质，是中国审计界对审计本质的独特见解，在中国20世纪80年代的审计基本理论研究中得到了普遍的肯定，在1989年中国审计学会举办的审计基本理论学术研讨会上，来自审计实务界、科研机构和高校的与会者一致认可基于该观点的审计九十一字定义。（4）经济控制论。认为审计的本质是确保受托经济责任关系全面、有效履行的特殊经济控制。该观点从审计产生的历史根源认识审计本质，中国有学者将其称为“审计本质认识上的第三次飞跃”。（5）民主与法治工具论。认为现代国家审计是民主与法治的产物，也是推动民主与法治的工具，是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动。该观点从法律与政治的角度认识审计本质，体现了现代国家审计在国家治理中的作用，因其非常抽象，取得社会的广泛认同可能较为困难。（6）免疫系统论。认为审计本质上是国家经济社会运行的“免疫系统”，根本目的是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。该观点从马克思主义国家学说、系统论和科学发展观的视角形象地阐明了“什么是审计”和“为什么审计”的问题，非常便于社会各界的理解，是关于审计本质的综合性判断，我们可以将其称为“审计本质认识上的第四次飞跃”。

二、“免疫系统”论的科学内涵[2]

上述六种关于审计本质的主流观点，是一个逐层递进的关系，是对审计本质认识的不断深化，“免疫系统”论最能体现审计的时代特征，是对现代审计的科学论断，对指导新时期的审计工作发展必将发挥核心作用。从审计类型看，国家审计为适应政府职能的转变，不断丰富与加强自身职能，已经从最初以查错防弊为目标的审计，发展到财务报表审计、合规性审计、内部控制审计、绩效审计、经济责任审计等多种审计类型并存的格局，对审计本质的认识也相应不断提升到更高的层次。“免疫系统”论通过大家耳熟能详的生物学名词，生动而形象地阐述了现代国家审计的职能、目标、任务和作用，充分而准确地揭示了审计本质，全面而科学地涵盖了现代审计的职能，便于理解，易于记忆，对审计工作的指导更具操作性。对此，我们可以从两个方面去理解：一方面，国家审计作为国家政治制度的组成部分，是内生于国家的防御性结构，随着国家的成长而出现，通过发挥预防、查处、揭示、揭露等“免疫”功能，能够在第一时间感觉和抵御违法违规、制度不健全、管理不规范等“病害”的风险，或者建议政府整合各种政治资源、经济资源和社会资源消除“病害”，保障国家经济社会的健康安全运行。在社会主义市场经济发展的初级阶段，在经济转型的历史时期，如同万物生长的初期，“免疫系统”的健全与完善至关重要，在经济社会发展的过程中会遇到诸多阻力与风险，既表现为体制机制上的障碍，也表现为利益冲突、权力寻租导致的重大违法违规问题。因此，“免疫”功能不仅涵盖了检查会计账目、实施经济监督、作出经济评价等传统职能，还担负着维护国家安全，推进民主法治，保障国家利益的职能。另一方面，审计产生于所有权和经营管理权相分离的受托经济责任，对构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督制度而言，受托经济责任逐步演化为受托责任，它从个别受托者对特定财产、特定个体的责任，扩大政府机关对国有资产、社会群体的责任，这是受托责任观在社会主义市场经济体制下的特定表现形式，它既包括受托经济责任，也包括受托社会责任。随着政府职能由管理型政府向服务型政府的转变，国家审计也要从“国家本位”向“民众本位”转变，受人民的委托，通过依法独立地履行“免疫”功能，促进整个社会委托受托关系按既定规则有序运行。

三、增强审计监督能力，服务经济社会发展[3]

提高服务经济社会发展水平，就是要在坚持依法行政、依法审计的前提下，研究党委、人大和政府的需求、研究社会各界对审计的需求，使审计监督自觉融入经济社会发展大局, 增强服务的针对性。

1.牢记审计工作的根本目的和首要任务，切实维护人民群众的根本利益[4]

胡锦涛总书记在党的十七届二中全会的讲话中指出，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。维护人民群众的根本利益，保证国家的一切权力属于人民，是社会主义民主政治建设的重要内容。审计作为经济社会运行的“免疫系统”，审计监督的权力是体现人民意志的法律所赋予的。审计监督的根本目的就是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。审计的目标就是要“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”，紧紧围绕“民主、民生、改革、发展、法治、绩效”来开展工作。审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展。国家审计按照法律的授权和其自然的演进，必须关注政府责任。而政府责任的核心是国家利益，国家利益的基础是国家安全。作为经济社会运行的“免疫系统”，维护国家安全是审计工作的第一要务。只有国家安全有了保障，国家利益才能有保障，民主、民生和公平正义才能有保障，才能促进全社会的协调可持续发展。因此，从国家审计的最高目标来讲，审计工作只有把维护国家安全和国家利益作为首要任务，才能够有高度、有深度，才能够真正实现其历史使命，也才能够在更高的层面上发挥更大的作用。从广义上来讲，国家安全和国家利益是高度统一的。审计机关要在法定职责范围内关注国家安全。就当前而言，要关注国家财政安全，防范财政风险；关注金融安全，防范金融风险；关注国有资产和国有资源的安全，防止流失、损失、浪费；关注民生安全，促进和谐社会建设；关注生态环境安全，防止资源破坏、毁损和环境污染；关注国家信息安全，防范信息风险。

2.准确把握审计的基本特征，切实履行法定职责

第一，立足建设性，坚持批判性。建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。作为审计工作者，揭示问题、查处问题，仅仅是履行了法定职责的一部分。在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多地提出解决问题的办法和措施，这就是建设性，就是全面发挥审计免疫功能的体现。批判性是建设性的基础，建设性是批判性的升华。通过批判性地指出问题，建设性地提出解决问题的意见、建议，促进各方面工作的顺利发展，审计工作的作用就得到了全面的发挥。

第二，立足服务，坚持监督。监督是手段，服务是目的。如果存在违法违规和腐败问题，而审计却没有予以揭露，那是法律所不允许的，是与审计本质所不相容的。因此，必须坚持监督。监督搞好了，本身就是一种服务。

第三，立足宏观全局，坚持微观查处和揭露。要从全局出发，从总体上把握问题。通过对个案的查处，对微观问题的揭露和分析，才能够从一个点形成一条线，构成一个面，这就是全局。只有用全局的眼光去指导每一个微观的单位、项目，去揭露问题，审计才有深度，才能够提出高层次的建议，才能够依法、求实地作出处理。

第四，立足主动性，坚持适应性。坚持适应性，就是要弄清楚当前审计工作面临的新形势、政府和部门的新要求、人民的新期望，并适应它们。立足主动性，就是要主动地调整审计工作思路，主动地改进审计工作方法，主动地调动所能掌握的资源去查处问题，主动地分析存在问题的原因，提出审计的建议和意见，要从长远、从制度层面着眼，主动地去感受风险，主动地去揭露问题，主动地去提出调动各种资源抵御病害的建议。

第五，立足开放性，坚持独立性。独立性是做好审计工作的保证。按照法律规定，审计机关在政府首长领导下独立履行法定职责，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。审计必须按照党委、政府、人大、政府各部门和社会各界的需求，来“生产”、供给公共“产品”。要更好地发挥审计的作用，必须在坚持独立性的基础上，立足于开放性。独立性是基础，开放性是保证。坚持开放性，应当重点把握以下几点：一是必须紧紧围绕中心，自觉地开放审计产品的供给市场，也就是说，党委、政府、人大、老百姓需要什么，我们就生产什么、开放什么。二是必须胸襟宽阔、超越自我，也就是我们在每一个台阶上都不能自我满足，要甘于自我奉献、超越自我。三是必须开放审计过程，自觉地接受社会各方面的监督。比如，审计计划的制定、审计项目的实施、审计报告的形成、审计信息的生成，都应当在依法保守党和国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下，向社会公开。四是充分利用各种资源，形成监督合力。包括利用社会上的工程技术人员来弥补审计机关专业人才不足、人员结构不合理的问题；在审计过程中，利用经过验证是可靠和可信的内部审计资料和成果；在进行审计工作规划和决策时，利用审计学会等科研机构的研究成果等等。五是要完善公告制度，进而完善公开制度。实践证明，审计结果公告制度，对于提升审计的效果具有重要意义。审计机关作为行政公开透明的重要推动力量，要带头公开预算，不仅公开预算的执行情况，还要公开每年审计工作的绩效情况，以审计公开的实际行动，切实推进政府的公开和透明。

3.提高科学管理能力[5]

审计管理能力强弱，与审计工作质量和水平有着密切的关系。提高科学管理能力，就要用科学的理念、制度和手段对审计整个工作流程实施管理。在计划安排上，就是要围绕中心、突出重点，以此做出统筹规划，科学安排。在审计实施上，就是要进行全过程、各环节的质量控制，严把审计复核关，进一步落实审计过错责任追究制。要加强审计成本管理，缩减审计时间，减少审计成本，提高审计效率。要加强信息管理，提高信息利用率。此外，还要强化审计文书管理。要在提高审计人员的业务水平的基础上，提高审计人员的写作水平，公文处理水平，确保审计业务文书用词准确、客观，经得起推敲。同时，加强财务管理、档案管理也十分必要。针对有限的审计资源，加强审计资源科学整合是当务之急。尤其在人员配置上，打破各职能部门的界限，实行优化组合，是克服人员结构不合理，专业配备不合理的有效途径。

国家安全是政府责任的首要环节，是民主民生的根本保障，国家审计关注国家治理，关注政府责任；国家安全的内涵将随着政府责任和政府能力的不断发展而不断扩充，基于政府责任和国家安全的国家审计事业也必将长期发展和壮大[6]。

参考文献：

[1]聂佳.我国国家审计体制的改革初探[J].消费导刊，2008，（7）：78.

[2]肖振东.关于审计本质的思考[J].审计月刊，2008，（8）：14-15.

[3]刘战平.增强审计监督能力 服务经济社会发展[J].审计与理财，2007，（4）：9-10.

[4]刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展[J].审计研究，2008，（3）：3-9.

[5]伍自尧.审计服务和谐社会的思考[J].审计与理财，2007，（1）：12-14.

[6]李凤雏.论国家审计与国家安全[J].商业会计，2008，（12）：7-8.

State Audit is the Immune System of Economic Society Movement

CHEN Tian-liang1， CHEN Jin-hong2

（1.Zhanjiang Audit Bureau of Guangdong， Zhanjiang 524005， China；

2.Guangdong Medical College， Zhanjiang 524023， China）

Abstract： Starting from illustrating the development of the theory of state audit, this article accentuates that the state audit is a theory of immune system of economic and social movement, and thus is an effective means to enhance state audit supervision capacity for the purpose of serving economic society. This includes quite a few aspects, such as prioritizing the fundamental mission of serving the people and maintaining their interests, achieving the better understanding of the basic features of audit, performing relevant legal responsibilities and obligations, and increasing the capacity for scientific management.

Key words： State audit； state security； state interest； immune system