国有商业银行改革的政府效用函数动态分析

崔　宁

摘要：国有商业银行经过多次改革已经实现部分上市，其改革过程中不可忽视政府的作用，因此，政府行为成为一条理清国有商业银行改革脉络的重要逻辑。以诺斯的国家理论为基础，提出政府的动态效用函数，政府在改革中会存在从租金偏好向效率偏好权重的转移。国有商业银行改革过程就是政府效用函数结构发生动态变化的过程。

关键词：国有商业银行；政府效用函数；动态

中图分类号：F83文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-09－０054－02

作为具有垄断性质的银行业，由于关乎整个经济的发展，因此政府就更加强调宏观调控的控制力、安全性以及有效性，这必然导致其改革速度要相对滞后于其他竞争性行业。同时，由于政府管制机构和被管制对象的利益高度相关，以及国有银行的低效率等特征，政府行为自然会成为一条理解改革思路的关键。中国银行业发展到今天，经过先“市场”后“产权”的改革，行业结构、产权形式都发生了很大的变化，但就目前情况而言，在保障宏观调控有效与金融安全的前提下，改善国有银行内部治理结构的改革，为产权交易提供公平、合理的金融环境，激励新的金融产权形式的产生，无疑是当前银行业改革的现实有效途径。就目前银行业改革的突破口来说，易纲（1996）指出，就改革的策略而言，扶植（或至少不压制）非政府所有的金融机构，而不是试图改变国有银行的行为可能是一条更容易的途径，当国有金融机构的市场份额日益重要时，游戏规则将被迫改变，国有银行将被迫面对竞争性的市场环境，他们的行为也将随之而变化。因此，不同产权之间的交易或博弈是下一步改革须实现的局面，这不仅需要交易环境即金融市场制度建设的规范和完善，更需要国有产权内部治理结构的完善，因而在非国有金融产权与国有既然金融产权之间相抗衡发挥主要作用之前，政府行为还要发挥关键作用。

一、政府动态效用函数提出的理论基础

理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。其中，国家理论是根本性的。根据诺斯的理论，国家无论是追求租金的最大化还是社会产出的最大化，都是追求效用最大化的行为体现，这与国家内部的暴力潜能在公民之间分配的平等程度有关。笔者认为，诺斯所讲的这两种性质的国家是两种极端的情况，因此与之所对应的暴力潜能的分配程度也是两种极端，而现实中，这种分配程度是许多介于两种极端之间的状态，因此国家的行为目标模式也就不再是简单的去追求租金最大化或产出最大化这样非此即彼的状态，那么租金偏好和效率偏好都应纳入国家的总效用函数中，只是在不同的阶段和环境中，对于租金偏好和效率偏好的重视程度不同，即赋予的权重不同。正如黄少安（1999）指出，事实上这两种目的是统一的或基本上是统一的，因为都在国家这个“经济人”的成本—收益核算范围内，两者都是它所追求的，都是对国家有利的，只不过一个是直接收益，一个是间接收益，因此作为经济人在大多数情况总是必然在两种收益中寻求一种均衡，从而使垄断规模程度停留在某个边际上，实现一种两种目的或两种收益的“边际均衡”。短期来看，国家会更多地追求租金最大化，但也会顾及代表效率的一些经济指标，虽然有时候效率有关指标的优化表面上看只是政府追求租金最大化的副产品（张宇燕，1996），但都应该纳入国家的总效用函数中。“但我们会立即注意到这种结果一定是不稳定的，因为技术的变化、更有效率市场的拓展等等，改变了相对价格和选民的机会成本，最终导致与产权的基本所有权结构的矛盾。”“在与更有效率的邻邦相处的情形下，相对无效率的产权将威胁到一个国家的生存，统治者将面临着或者灭亡或者修改基本的所有权结构以及社会降低交易费用和提高生产率的选择。”（诺斯，1980）当政府开始实施产权改革，必然会伴随有租金偏好权重向效率偏好权重的转化，那么政府会对改革过程中的租金偏好和效率偏好的变化进行全程把握，使得产权改革的整个过程的当前和未来的总效用最大化，因此，这是一个动态的过程。

二、国有商业银行改革的现实路径——政府效用函数动态结构变化在现实中的体现

如果将理论分析具体到中国的国有商业银行改革，显然，政府的目标（这里为简化，暂不考虑地方政府和政治银行家的效用函数）中包含“直接控制金融以获取租金最大化”、“金融安全”、“金融资源配置效率”、“相对合理的产权结构”、“宏观调控有效性”等指标，第一个指标代表租金偏好，而后四个指标代表效率偏好，同时，函数中还包含一个外部约束变量：国际金融环境因素，如金融危机以及中国加入WTO后对逐步开放银行业的承诺等。国有商业银行改革的阶段性特征正是政府效用函数在外部约束条件下租金和效率偏好权重变动的体现。

1.第一阶段（1978—1994）：改革初期，经过银行系统行政和商业功能的初步分离，大一统的金融体制向二元型金融体制过渡，形成了高度垄断的国有金融体系，中央政府处于中国政治经济生活的主导地位，在现实中就表现为国有金融体系在改革之后的迅速膨胀以及国家强烈的货币化意识。

伴随着国家对企业和地方政府的放权让利和经济的日益市场化，金融剩余与金融资源日趋分散化，国家财政支配能力迅速下降，同时在改革之初，中国的金融系统很不发达，货币存量只相当于GDP的25%，这样的低货币化经济起点促使政府在寻求重新获取和控制经济资源的途径中会很自然看到一个低货币化的经济向高货币化经济发展过程中所蕴藏的巨大的金融资源含量。因此，通过扩大国有金融产权来获取规模巨大的货币化收益和金融剩余成为政府在当时的必然选择，这不仅改善了国家财政收入支配力量弱化的情况，同时保证了对国有经济的金融支持及其持续增长。显然，这一时期政府动态效用函数中租金偏好权重较大。

随着国有银行对财政制度替代格局的持续，国有金融产权规模的不断扩大所导致的委托、代理链条加长产生了较高的控制成本。同时，1985年，国家实行“拨改贷”制度，信贷管理体制由“差额包干”过渡到“统一计划，划分资金，实贷实存，相互融通”，这一制度的实施给予了专业银行很大的金融自由，但同样是由于国有产权内有效的产权代理机构和治理结构尚未找到，专业银行的信贷行为除了受到国家政策性贷款和行政干预等不利约束外，其逐利活动并不受内在经营约束，再加上以公有金融产权为依托，其风险可以外在化，因此在高获利机会的诱使下就会产生大量的商业性呆账。在1979—1991年，国家控制金融的收益一直大于成本，而从1992年开始，国家控制金融的成本迅速上升，1995—1996年控制金融的净成本高达16 570.92亿元，张杰（1998）的研究表明，从1988年起，国家控制金融由主动转向被动，1992年国家控制金融的成本首次超过收益，政府效用函数结构从此发生转变，“直接控制金融获取租金最大化”的租金偏好权重下降，“金融资源配置效率”，“宏观调控有效性”等效率目标地位上升，国有金融机构进入了商业化改革阶段。

2.第二阶段（1994—1998）：1994年，政府开始实施“贷款限额控制下的资产负债比例管理”新体制，标志着中国金融体制改革进入新阶段。该体制提高了银行经营的流动性和安全性，加强了金融安全和宏观调控的有效性，改善了金融资源配置效率。

同时，金融宏观调控体系在此期间也实现了从直接到间接的转变。1993—1994年中国通货膨胀率分别高达13.2%，21.7%，针对该情况，政府通过贷款规模控制，查处乱集资、乱拆借等违规行为，调高金融机构存贷款利率等一系列措施，终于使通货膨胀率在1996年有所回落，在此之后，金融宏观调控体系得到了进一步的完善，“初步形成了一套以市场化为导向的以简介调控为主的金融宏观调控体系”，1998年，中国人民银行取消了对国有银行的贷款规模管理，从1月1日起，政府决定取消指令性计划，实行指导性计划，至此，中国以间接调控手段为主的基础建设基本完成。

3.第三阶段（1998—）：2001年中国加入WTO，并就金融业的开放时间表作出承诺，随着“时间约束”和“巴塞尔资本协议约束”效应的趋紧，外部金融环境变量发生了重大的变化，国有银行实施体制改革使政府面临着前所未有的压力，为此，首要的问题就是满足资本金充足率的要求，并解决不良资产问题。2003年末，政府以中央汇金投资有限责任公司的名义以450亿外汇资金作为新资本金注入国有银行，以改变其资本结构满足8%资本金充足率的要求，同时以此替换出来的财政部所拥有的资本权益启动了中建两家银行不良贷款的大规模核销运动。这次的注资为国有银行产权结构调整奠定了一个良好的财务基础。“从现实情况看，未来五年，中国商业银行要在竞争中保持市场份额的基本稳定，仅贷款规模每年至少需要增加万亿以上，按照8%的资本充足率要求，每年需要增加资本金500亿（葛兆强，2004）。因此，扩充资本金补充渠道成为解决问题的关键，但是单纯依靠财政注入和传统补充方式显然具有不可持续性，直接控制金融的成本大幅上升，超过收益，政府面临的租金偏好追求再次受到威胁，在外部金融环境发生变化的条件下，“提高银行业竞争力”，“改善金融资源配置效率”，“金融安全”等效率指标的地位逐渐上升，因此，推动国有商业银行产权结构转换，实现上市融资成为必然的改革逻辑。

三、结论

政府的推动在中国金融业的改革过程中发挥了重要作用，可将其具体化为政府行为效用函数内在结构变化这条主线，以理清其中的脉络。政府每一次较大程度的改革，都是将其对于租金偏好的权重向效率偏好的转移，具有动态结构变动的特征。

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