略论农村法律秩序之构建

蒋传宓

摘要：合理的社会秩序应该能够充分地保护社会各主体的合法权益。由于历史和现实的原因，中国现有的农村社会秩序所固有的缺陷，已无法在新形势下对农民权益进行有效的保护。在市场经济与民主政治的框架下，要实现新农村目标，构建农村法律秩序是必然的选择，也是建设和谐农村的当务之急。

关键词：农村法律秩序；构建；村民权利；保障

中图分类号：DF2文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-09－０049－02

中国虽然从立法上确立了村民自治制度，党中央和国务院也非常重视农村法制建设，但是从现实情况看，法治农村还面临不少问题。随着新农村建设的推进，农村社会的利益冲突不断涌现，构建农村法律秩序，已成中国农村社会改革与发展的当务之急。

一、构建农村法律秩序面临的问题

（一）村民自治体制不合理，自治受阻

改革开放以来，人民公社体制被否定，中国农村基本上实行了政社分设的“乡政村治”体制。农村政治事务、行政事务由乡级政府进行管理，公共事务和公益事业则实行村民自治。

然而，这种体制存在三个最基本的矛盾：农村基层党组织（领导权）与村委会（村治权）相互冲突；乡镇行政权力干涉村民的自治权；村委会权力冲击集体经济权。这严重阻止了村民自治。据调查，在村务管理中，村民会议很少召开，甚至有的村从未召开过；由于村务公开栏的内容基本上是计划生育方案和村干部人事变动情况，而村财务及救灾救济款物的发放情况较少，极少有人去看[1]。

（二）集体所有权实现机制不健全，村民的经济权利受到威胁

宪法确立了农村土地集体所有制，农民只能承包经营。但承包经营并不顺利：一是村委会凭借对土地的控制权，为了获取土地收益，制造种种借口，单方撕毁承包合同，随意“调整”已发包的土地，侵害了农民的土地承包权和土地收益权。《人民法院报》就曾刊载一个案例：黑龙江省村民杨文彬所承包的400亩荒山熟化后被无偿收回，并被罚款[2]。二是在集体土地国有化的过程中，农村集体和农民个人的权益被侵害。有些地方政府为了追求“政绩”，甚至为了“提高”财政收益，凭借手中的权力，对集体土地强征滥占，并给予农民过低标准的补偿[3]。

（三）权利救济措施不到位，村民权益得不到保障

调查显示，调解仍然是中国农村救济权利最重要的方式。对于邻里纠纷，大多数村民选择找村干部或人民调解员解决，或者选择找村里有威信的人解决，甚至有的人干脆忍气吞声，只有少数选择打官司。而遇到村委会侵犯承包经营权时，绝大多数村民选择找村委会、向乡政府反映或到上级政府上访，选择打官司的只是极少数，个别村民找新闻媒体主持公道。村民认为遇事打官司是因为没有其他办法，实属被逼无奈[1]。

（四）村民、干部法律意识缺乏，农村法治难行

农村是法律的盲点。村民不知法、不信法、不求法。据调查，大多数农民不能区分政策与法律，更谈不上了解相关法律程序[1]。在他们看来，办个酒席、洞房花烛，就是“结婚”，至于登记与否，没有什么关系。作为“熟人”社会，注重的是亲情、乡情、家法、族规，依赖的是传统的伦理与长者的威信，而法律距离他们则是那么的遥远！

二、构建农村法律秩序的对策与建议

（一）认真贯彻宪法精神，梳理有关三农立法

有关机关应当梳理涉农法律，消除法律之间的矛盾，建立完整和科学的三农法律体系。第一，进一步明确乡（镇）村关系，“乡政”权与“村治”权的界定应尽量具体，以保证村民自治落到实处。第二，理清村党支部与村委会的关系，明确各自的职权职责。村委会就村务所作的决定，只要合法，对群众有益，群众拥护，党支部没有必要加以干涉；而促使村务公开、村干部廉洁以及宣传法律和党的政策则是村党支部的工作重心。第三，设计“村”的治理结构。“村民大会”为村的最高权力机构，村委会和集体经济组织由村民大会产生，其地位低于村民大会，受其监督；村委会的职权只是管理村公共事务与公益事业，集体经济组织负责经营集体资产。

（二）寻求有效机制，实现民主权利

村民民主权利包括选举、建议、参加村民大会、投票等一系列权利，其中选举权是核心。此处就以选举权为例来探讨如何实现村民民主权利。首先，确立基层民政部门在村民选举中的指导与监督地位，避免乡镇在村民选举中倾向性。其次，加强村民选举的监督力度，不得对候选人规定法外条件，完全由群众自己推选；对破坏、操纵、干涉村民选举的行为予以处罚，处罚措施应具体，不能笼统“依法处理”，对“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的”，不仅“当选无效”，还应当予以制裁。也可以将村委会选举直接纳入《选举法》的调整范畴。

在选举投票的公平问题上，实行“个人和户的加权计票法”。（1）确定加权数。村民个人每一票的加权数为“1”（个人加权数），户代表每一票的加权数为“2”（户代表加权数）；（2）确定全票。将所有登记有选举权的村民人数与个人加权数的乘积加上全村户数与户代表加权数的乘积作为本次选举的全票数；（3）投票选举。有选举权的村民和本村户代表同时过半数并分别进行投票，选举有效；（4）计票。将本次村民个人投票数与个人加权数的乘积同本次户代表投票数与户代表加权数的乘积相加，即为候选人的得票总数；（5）当选。候选人获得本次选举全票数过半的选票，始得当选。

（三）创新集体产权制度，理顺利益关系

有人认为，集体土地产权制度的改革：一是明晰产权，所有权落于组上，剥离村委会控制集体土地的权力，使土地集体所有制与农民的距离更近；二是淡化所有权，强化使用权，所有权归集体，农民享有长期完整的使用权；三是取消承包制，确立农地使用权私有；四是取消垂直管理，还权于农民，国家征占集体土地要由村民会议研究决定，不能政府一方说了算[3]。这种观点是建树性的，但存在实体上不公平、逻辑上矛盾之嫌。

在现行宪法框架下进行集体产权制度改革，其目标应是“所有权、经营权、使用权、管理权”相互统一、协调运作。首先，建立和完善农村集体资产的管理和经营机构。确立集体土地所有权由村民大会行使，设立“集体资产管理委员会”等常设机构，对土地及其经营进行日常管理；明确集体经济组织的是唯一合法的集体资产经营机构，行使集体资产的经营权，村土地的经营事项由村民大会决定，集体经济组织负责实施；确立村委会的村法定监察机构地位，对村土地的管理和经营进行监督。其次，建立农村土地有偿使用制度。村民及其他人在取得集体土地承包经营权时应当支付对价，该使用权在不改变土地用途的前提下可以自由转让；村民对本村土地享有同等条件下的优先承包权。再次，建立合理的征地及补偿制度。国家只是农地使用的管理者，只有当涉及重大社会利益时，国家才可以征用集体土地；强化国家征地的民事性、淡化其行政性，不仅要安置农民、补偿使用者，而且还要合理补偿农地所有者的地租损失。

（四）健全“村治”法律监督制度，规范“村治”行为

虽然村委会拥有一定的“公权力”，但现有的国家监督机制对其并不奏效。因此，应当建立有效的“村治权”法律监督机制。（1）“村规”备案制度。村委会或者村民大会所制定《村民自治章程》和《村规民约》等村内制度，通过向有关机关备案的程序，获得一定的法律效力，也接受相应的监督。（2）“说明理由”制度。村委会的行为对村民利益有不利影响，或群众不满意、有疑问时，村委会必须说明理由，以确保“两公开”制度真正贯彻。（3）“村治”司法审查制度。当村委会或村干部的行为侵害集体或者自己的合法权益时，村民可以自己的名义向法院起诉，运用司法审查来规范“村治”行为，这在《物权法》中已有体现。①

（五）完善农村法律服务体制，保障农民合法权益

完善中国农村法律服务体制，畅通农村纠纷处理渠道。（1）吸引高素质法律人才进入农村，使这些人才进得来、留得住。更重要的还要培养农村自己的法律人才，如山东枣庄市开展“两个一”工程建设就是一个很好的尝试，即“为每村培养一名法律大专生村干部，为每户培养一个法律明白人”，效果不错。这样不仅有利于法律的执行，而且有利于法律在农村的深入。（2）法院设立专门的“农村法庭”，审理涉农纠纷，同时指导农村普法和调解的工作。审判方式原则上为流动庭审，方便群众诉讼，并充分发挥审判的教育功能。（3）建议在每一个乡（镇）建立一个法律服务机构，律师、公证员每年都有义务在农村法律服务机构提供法律援助，为村委会的决策提供法律咨询和建议，协助其依法处理好本村的事务，帮助村干部运用法律手段处理村内矛盾，指导村民运用法律武器保护自己的合法权益。

（六）探索有效的法制教育途径，提高村民法律意识

法律秩序的内在因素是人们的法律心理，只有村民形成权利意识、法律意识，内化法律精神，才会信仰法律[4]、依法办事。因此，要加强农村法制宣传教育，做到经常性、灵活性、有效性，抛弃“法律工具主义”，全面宣传法的价值，突出其核心价值——权利价值。形式上不拘一格，可以结合农民日常生产生活中遇到的问题以案说法，也可以推广北京市密云县南穆家峪村的“三上两进一提高”、重庆黔江区的“三课一书一警示”等经验。内容上要有针对性，涉及三农问题的法律法规要及时宣传，与农民切身利益息息相关的法律要深入宣传，事关改革、发展、稳定的法律法规要反复宣传。在效果上，法律要融入村民生活，化为村民的行为，最终营造出崇尚法治的新农村社会氛围。

总之，要真正将宪法赋予农民的权利落到实处，构建农村法律秩序是新农村建设的必然选择。我们完全有理由相信，在建设社会主义法治国家的大前提下，中国农村法律秩序会指日可待，村民权也将得到应有的保护。

参考文献：

[1]郑秋，顾鑫，田平.农村法治现状：政策法律区分模糊 半数人想学法[N].人民日报，2006-11-22（13）.

[2]冯莹，刘炜.一个造林大户的遭遇[N].人民法院报，2007-07-06（9）.

[3]李昌金.淡化所有权，强化使用权[J].中国改革，2007，（8）.

[4]张学亮.依法治国与农村法律信仰危机[J].长白学刊，2002，（6）.