扶贫开发和农村低保 政策有效衔接的几点思考

黄镜明　尧文金

党的十七届三中全会提出要“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。搞好扶贫开发与农村低保两项制度有效衔接对实现到2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标有着重要意义，是当前扶贫开发工作的重要任务。随着农村最低生活保障制度的建立，农村扶贫标准的提高，中国农村的扶贫工作进入了“开发与救助”两轮驱动的新阶段。为了做到“有效衔接”，联系当前扶贫工作的实际，提出几点看法：

一、关于贫困人口的识别问题

扶贫开发和农村低保衔接的核心是完善贫困人口的识别机制。20多年来，我国从制定国家扶贫标准到为贫困人口“建档立卡”，都是为了建立更加有效的识别贫困人口的机制。为使贫困人口识别更加准确，得到基层群众的认可，完善贫困人口的识别机制可尝试从以下三个方面进行：

(一)实行群众民主评议。目前，我国新的扶贫标准提高到了人均1196元，农村人口中哪些是人均纯收入低于1196元的贫困人口，只有在乡(镇)政府的指导下，按民主程序由群众认定，由群众自己去鉴别，这样才能得到群众的认可。一是要制定贫困户认定程序。应根据实际情况，制定操作性强的贫困户认定程序，并及时向群众公开，做到家喻户晓，让群众积极参与认定工作。二是要进行人户调查。在乡村干部的带领下，组织本村老干部、老党员、老教师、老模范、老战士等“五老”人员，分组进行入户调查，掌握每家每户的家庭生产生活情况，逐户进行登记造册，建立档案资料。三是要进行群众民主评议。根据入户调查资料和上级扶贫部门确定的贫困发生率，召开村民代表会议，按照贫困程度对农户进行评议，同时根据贫困产生原因确定有劳动能力的贫困户和无劳动能力的贫困户，并及时将确定的贫困户名单在本村公示。四是对贫困人口进行建档立卡。待群众对贫困户名单公示无异议后。上报村委会、乡镇政府和县政府审批备案，并由乡镇工作人员给其建档立卡。

(二)必须统一部门统计口径。目前，对贫困人口的统计工作主要有统计、民政、扶贫三个部门，由于统计方法不一样，各部门贫困人口的数据结果有所偏差。相关部门要统一统计口径，进行联合调查。一是要建立贫困人口的统计调查机构。由统计部门牵头，成立由统计、民政、扶贫三个部门组成的贫困人口认定统计小组，安排工作力量，开展贫困人口统计认定工作。二是要统一认定标准。要以统计部门通过农村贫困监测确定的贫困发生率为基础，核定各乡(镇)、村贫困人口数量，统一确定贫困人口的收支统计标准，并依此标准指导各村调查小组进行入户调查和民主评议。

(三)实行贫困人口动态管理。贫困户的认定是一个动态过程，贫困的发生有很多不确定因素，一些贫困户、低保户通过扶持发展能脱贫，一些非贫困户、低保户因病、因灾也会致贫。因此，在贫困户的认定工作中始终要坚持有进有出的原则，乡村两级组织应及时掌握贫困户的生产生活情况，对脱贫后的贫困户要及时更退，对有一定劳动能力的低保户要及时调整。同样，对新出现的贫困户要及时进行认定统计。

二、关于两者衔接的机制问题

扶贫开发和建立农村贫困人口最低生活保障制度都是缓解农村贫困的方式，但是两者在目标、工作对象、工作手段、性质、实施主体和工作机制等方面存在不同之处。要促进两者的有效衔接，必须建立健全更加有效的衔接机制。

(一)建立联系会议制度。应加强扶贫、民政、财政、统计、金融等部门的合作，成立扶贫开发与农村低保政策衔接的领导小组，由扶贫、民政两部门牵头，组织成员单位建立能够互相信任、互相促进的联系会议制度。目的是通过联系会议共同研究解决扶贫开发和农村低保政策衔接过程中出现的问题和困难，出台工作措施，建立合作机制，提高工作效率。

(二)实行信息资源共享。实行部门信息资源共享有利于促进扶贫开发与农村低保政策两者衔接。实际工作中，涉及到如数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源可互相参考和利用。可以试行建立信息通报制度，各成员单位之间定期相互通报贫困户、低保户信息以及工作措施、经验做法、问题研究等情况。

三、关于两者工作对象的界定问题

准确界定扶贫开发与农村低保的工作对象是做好两者衔接工作的前提。扶贫开发与农村低保两者的工作对象有着根本的区别，扶贫主要针对有劳动能力的贫困人口，而低保则主要是针对没有劳动力或劳动能力丧失的人口。扶贫和低保对象大致可分为单纯的低保对象、单纯的扶贫对象、同时享受低保和扶贫政策的对象等三类。

(一)对“单纯的低保对象”的界定。主要是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。通俗地讲就是由于缺钱、缺粮、缺劳力或鳏、寡、孤、残等原因而导致生活长期困难，温饱尚未解决的农村特困户。这部分群体没有自我发展能力，只能以政府救助的方式解决其基本生活来源。

(二)对“单纯的扶贫对象”的界定。根据新的扶贫标准。主要是指年人均纯收入在1196元以下。有生产能力的贫困户。扶贫开发工作的首要对象是贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口，同时继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增收，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。目前，对这一类群体主要采取集中连片、重点扶持的“开发式”扶贫方式，通过实施整村推进、产业化扶贫、劳动力培训转移、移民扶贫等措施促进其脱贫。

(三)对“同时享受低保和扶贫政策的对象”的界定。这是扶贫开发与农村低保工作的交叉点，同时享受两种政策的对象主要是指一些暂时丧失劳动能力无法生存，经过阶段性转变可以恢复劳动能力或有一定劳动能力但家庭生活极度贫困的群体。比如，一些突然因病、因灾致贫暂时难于生存的农户和一些无劳动力、子女年幼需要社会帮扶发展的农户，就适应以低保救助和扶贫开发两种方式帮助其解决困难。

四、关于贫困人口的扶持问题

十七届三中全会提出：“对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。”农村最低生活保障制度建立后，仍然要坚持开发式扶贫，加大对贫困户的帮扶力度，完善对农村低保户的管理体制，促进开发扶贫与救助扶贫两轮驱动进程。

(一)按照新农村建设的要求，加快贫困地区发展。按照新农村建设统筹城乡经济社会发展、建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入的根本要求，扶贫开发工作要纳入新农村建设的整体部署，对贫困地区和贫困户进行重点扶持。一是要加强贫困地区的基础设施建设。要通过引导农民积极参与新农村建设，实行“一村多点，逐年推进”的建设方式。加强扶贫重点村自然村组的水利、交通、产业等基础设施建设，

改变贫困地区基础设施不完善、生产生活条件差的落后面貌。要以财政扶贫资金作为启动资金，整合其它涉农资金用于贫困地区的基础设施建设，促进各村扶贫规划实施，为贫困户的发展创造有利条件。二是要引导贫困户发展脱贫产业。按照“一村一品、一乡一业”的要求，立足当地优势，因地制宜，积极实施产业化扶贫，发展一些管理要求低、市场前景好、增收潜力大的优势产业。要围绕传统特色产业，提供资金、技术、信息等服务，实行“公司+农户”、“工资+利润”的形式鼓励贫困户参与产业发展，用“产业基地覆盖贫困地区，企业创收辐射贫困农户”的办法促进贫困户增收。三是要创新贫困户金融服务机制。贫困户贷款难，难在贷款门槛高。创新贫困户金融服务机制是解决贫困户发展瓶颈问题的关键环节。必须建立针对贫困户的金融服务体系，降低贷款门槛，建立特殊的资金使用和偿还机制。可以采取政府引导、群众管理、农户参与的方式，建立财政扶贫资金放贷担保机制，为贫困户提供发展资金。要不断总结推广“贫困村村级互助资金”试点工作经验，拓宽农村金融服务渠道。四是要提高贫困群众素质。要加大对贫困户子女基础教育救助的力度，扩大贫困户子女救助面和受益面。要进一步探索农民职业技能和实用技术培训方式，特别是要采取积极措施，加大针对当前返乡农民工的培训就业力度，提高贫困群众发展农业生产、从事二三产业的技能，尽可能实现贫困人口就近转移、就近创业目标。五是要稳步推进移民扶贫进程。要坚持“政府引导、群众自愿”的原则，实施深山区移民搬迁计划，帮助深山区贫困群众搬迁到生产生活条件较好的地方居住，逐步改善他们的生产生活条件。

(二)根据构建“大扶贫”格局的需要，引导全民参与扶贫济困活动。按照形成“大扶贫”工作格局的要求，引导社会各界共同关注支持对贫困户的救助和扶贫工作，充分整合社会资源帮助贫困地区发展和贫困户脱贫致富。一是要加强部门协作，落实工作责任。要充分发挥扶贫开发领导小组的组织协调作用，把扶贫开发纳入各级各部门重要议事日程，由扶贫领导小组统筹协调，扶贫部门牵头管理，相关单位分工负责实施。要转变社会扶贫“单打独斗”的帮扶机制，创新定点扶贫工作机制，建议试行“扶贫点、新农村建设点、村建点”三点合一模式，推行“一乡一团、一村一队”的包扶贫困村模式。强化结对帮扶责任制，开展领导干部、党员干部、致富能人与贫困户的结对帮扶活动。二是建立社会帮扶平台。应建立民间帮扶、贫困对象信息发布、境外社团帮扶协作等社会帮扶平台，促进社会资源整合利用。可以尝试在各乡镇、村建立扶贫基金会、爱心银行、互助基金会等民间帮扶组织；组建由扶贫、民政、广电、社会群团等相关部门组成的求助帮扶信息中心；加强与境外社团联系协作，为爱心人士牵线搭桥，建立境外社团参与贫困地区扶贫济困的协作平台。

(三)坚持以人为本的发展理念，进一步完善农村低保管理体制。2007年7月，国务院印发了《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对在全国建立农村最低生活保障制度作了规范性规定，为了做到低保户应保尽保、应退尽退，建议在以下几方面加强管理：一是要加强属地管理。开展农村低保工作要坚持“政府领导、民政主管、部门配合、基层落实、社会参与”的原则，基层管理部门应坚持属地管理的原则，实行分类施保，差额补助，动态管理，应及时掌握有劳动能力的低保户的就业动态，加强对流动性低保对象的管理，掌握低保户中人户分离的低保对象情况。二是要加强动态管理。要科学建立低保户管理的动态台账，对不同类型的低保户应制定不同的管理措施，以准确及时掌握低保家庭收入变化情况。建议建立村级低保监管员制度，由相关部门聘请1～2名低保监管员，专门掌握记录本村低保户的动态变化情况，对一些家庭极其贫困的弱势群体要实现应保尽保。三是要实行“阳光操作”。要建立有效的监督机制，加强群众监督管理，及时向群众公开低保信息，低保的申请、领取、退出全程实行“阳光操作”，防止人情保、挂户保等变相挤占低保指标现象发生。对公开信息有意见的，应及时调查处理，促进农村低保公开、公正。四是要进行群众回访。农村低保政策落实得好不好、到不到位，不但要让群众拥有知情权，还要让群众有建议权、发言权。要建立群众回访制度，加强农村低保政策的宣传引导，征询群众的意见和建议，进一步掌握农村低保政策的落实情况，提升低保成效。

[作者简介]黄镜明，男，江西省安远县扶贫办主任；尧文金，男，江西省安远县扶贫办干部。

[责任编辑：李丽娜]