关于加快低收入农户奔小康工作的实践与思考

实施“低收入农户奔小康工程”是贯彻执行党的十七届三中全会精神和浙江省委、省政府决定部署的要求，是农村实现小康、缩小贫富差距、实现社会和谐稳定发展的重要内容，是一项关系到低收入群众直接利益的工作。为全面推进实施低收入农户奔小康工程，我们对余姚市低收入农户状况开展了专题调研，就如何加快低收入农户奔小康进行了思考。

一、低收入农户现状及原因分析

余姚市低收入农户调查工作按照省委、省政府的统一布置开展，以第二次农业普查所掌握的各乡镇、街道低收入农户数为参考，通过公议公推、入户调查、村内公示的方式，确定了余姚市低收入农户名单。据调查，全市人均纯收入低于2500元的农业人口有13169户，占全市总农户数233636户的5.64％，其中，低保户(包括低保、五保)7898户，占全市总农户数的3.38％，低收入农户5272户，占全市总农户数的2.26％。而这些低收入农户中欠发达老区四乡镇二片72个行政村共有低收入农户2582户，占到全市总数的49％，其中四明山、大岚、鹿亭、梁弄四乡镇平均占到本乡镇农户数的15.96％。

从致贫原因分类，因大病或慢性病致贫占到49％，因缺少劳动力致贫占24％，呈现出孤寡户、病残户、单身家庭在农村低收入家庭中占据比重大，劳动力资源不够优化，低收入家庭的劳动力人数偏少，文化程度偏低，劳动技能型人才缺乏等特点。

(一)生产要素缺乏，增收渠道单一。由于低收入家庭劳动力缺乏，低收入家庭中有相当一部分为未成年人和老年人，缺少适龄劳动力，又普遍缺乏扩大生产、发展非农产业所需要的资金、技术等生产要素，自我发展能力比较薄弱，大多数只能靠耕种田地，从事传统的单一产业，寻找新的致富门路难度很大，收入水平长期维持在一个较低的水平。

(二)病人、残疾人户所占比重较多，劳动力素质偏低。通过走访调查发现，大多数农户家中不是有病人就是有残疾人存在，高昂的医疗支出导致一些家庭陷入贫困，难以在短期内走出困境。低收入农户劳动力综合素质低，就业观念淡薄，有部分人不愿意参加培训，其原因主要是身体不好和家里有老人、小孩需要人照顾走不开，而缺少技能也是导致低收入家庭难以彻底摆脱贫困的一个重要原因。

(三)帮扶长效机制不健全。近年来，我市相继出台了一系列扶贫帮扶工作的相关文件，但还存在着一些突出问题，如个别单位重视不够，落实措施不主动，导致帮扶工作存在“盲区”；帮扶方法不多，方式不新，富民主题不突出；注重输血式帮扶，忽视造血式帮扶等。

二、低收入农户帮扶工作存在的困难和问题

(一)帮扶工作缺乏统一的帮扶政策。由于不同部门的帮扶政策各不相同，既造成了帮扶资源的严重浪费，又给基层工作带来了较大的困惑。如助学政策，目前实施助学工作的部门单位共有5家：市困难群众领导小组助学救助、市慈善总会助学救助、市教育局“寒窗基金”、团市委“希望工程”和市残联残疾人家庭子女助学。除慈善总会外各职能部门都是在按照上级部门文件要求执行，且都有考核指标。由于各部门之间帮扶政策的不统一，导致基层帮扶资源整合比较困难。

(二)帮扶工作缺乏权威协调机制。目前社会帮扶工作中存在着政策措施与具体实施环节上的脱节，社会帮扶工作还未形成统一、有效的实施体系。如对低收入农户的帮扶政策上不同程度地存在着部门分割职能交错问题。以部门职责为例，市总工会主要负责困难职工的生活补助；市劳动保障局以全市特困退休人员和城镇失业人员为对象，开展帮困慰问；市委组织部以中共党员中的困难群体为对象，以党员帮困互助基金为来源，对生活困难人员给予一次性补助；市卫生部门主要是对参加新型农村合作医疗的困难对象提供生活补助；市老区办则针对欠发达老区乡镇街道的低收入农户危房改造进行补助等。由于各个部门职责不同，帮扶对象统一口径不一，造成了帮扶政策和帮扶对象的差异，因此在帮扶救助工作中往往发生对象重复或者被遗漏、多头扶助，影响社会帮扶整体效能的发挥。

(三)帮扶工作缺乏治本的帮扶措施。现在实施的社会帮扶工作大多是以保障困难群众的基本生活为主要目标，通过发放生活补助金或给予资金减免优惠等形式，来缓解困难群众的贫困程度。但这一做法有较大局限性：首先是保障对象有局限性。目前很多的社会帮扶政策实施范围主要集中在低保对象，而处在低保边缘的困难群众则很少能够享受到扶持政策。如住房、助学等扶助政策，其对象必须是低保户。这种扶助模式。在某种条件下会产生新的最弱势的困难户。其次是以发放补助金的方式进行帮扶。这只能局限帮助困难群众克服暂时的贫困现象，缓解一时的困难程度，而不能从根本上解决贫困问题。如列入我市社会低保救助的对象中，农村孤寡老人、重残人员虽然占有一定比例，但更多的则是因病、因灾的贫困对象，这些就需要在教育、培训、就业、提高劳动力素质等方面进行综合的扶助。

三、低收入农户奔小康工程的对策与措施

(一)总体思路和工作目标

推进实施“低收入农户奔小康”工程，就是要围绕全面建设小康社会、构建和谐社会的总体目标，按照建设社会主义新农村的要求，以提高低收入农民致富能力和收入水平为中心，以创业就业为重点，以“一户一策一干部”活动为载体，建立健全扶贫帮困机制，努力扩大社会救助，进一步完善各项帮扶措施，切实增强低收入农户自我发展和持续发展能力，加快低收入农户奔小康步伐。力争通过4年的努力，全市人均年收入2500元以下的低收入农户全部实现有效脱贫，低收入农户人均纯收入年增长15％以上；到2012年力争使有劳动力的低收入农户70％以上家庭人均年收入超过4000元，每年低收入农户总数减少率达到20％以上；农民生活生产环境明显改善；农村社会保障体系逐步健全；教育、文化、卫生等社会公共服务体系进一步完善。2008年通过认真细致地核减，目前全市共有低收入农户2260户，比年初的5272户减少3012户，减少率达到57.13％。

(二)实施低收入农户奔小康工程的主要措施

1“低保”资助。完善农村居民最低生活保障制度，按照《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法》(浙民低[2007]93号)的规定每半年一次对农村低保对象加以排查、审核，把符合条件的低收入户纳入保障范围，做到“应保尽保，应退尽退”。将农村居民最低生活保障标准从180元／月提高到210元／月，以后每年随着全市职工最低月工资标准进行调整。

2就业援助。进一步加大对低收入农户劳动力的就业创业技能培训和就业推介。市劳动和社会保障局会同相关基层组织要每半年进行一次排摸，登记农村低收入农户家庭成员的就业情况，组织低收入农户劳动力开展各种形式的就业创业技能培训和就业推介，力求使有一定劳动能力和就业愿望

的人员在月均收入850元以上的劳动岗位上就业。市政府办公室《关于做好农村低保家庭劳动力就业援助工作的通知》(余政办发[2007]138号)及有关配套政策所规定的优惠措施。适用于低收入农户成员参加各类就业创业技能培训和就业推介。

3生产扶助。对于有劳动能力但又缺少致富门路的生产发展型低收入农户，市财政每年安排100万元专项资金，用于对生产发展型低收入农户实施生产扶助、风险救助，扶持低收入农户增强生产经营能力。同时，继续组织实施移民下山工程，鼓励生活于高山深山和自然条件恶劣区域的农民通过整村拆迁移居到生产生活条件较好的中心村或市郊、镇郊村居住发展。

4就学资助。进一步做好对农村低收入家庭子女就学、升学的经济补助，不让低收入家庭子女因贫失学、辍学。对低收入家庭子女在义务教育阶段就学提供每人每周8元的爱心营养餐补贴；免除低收入家庭子女就读普高的学杂费、代管费、住宿费。对进入全日制普通高校就读的低收入家庭子女，专科生给予每人每学年3500元的补助，本科生给予每人每学年5000元的补助。慈善助学、寒窗基金、助学贷款也要向低收入家庭子女倾斜。

5医疗救助。采取参合费补助、大病住院医疗费报销比例提高等救助措施，着力解决低收入农户因病致贫问题。农村低保人员参加农村新型合作医疗的个人缴费部分，全部由市财政予以补助；低收入农户中非低保人员参加合作医疗的个人缴费部分，由乡镇、街道财政给予补助。对全市低收入农户成员的大病医疗救助。按市政府办公室《关于印发余姚市贫困群众医疗救助办法的通知》(余政办发[2007]187号)规定执行。同时社会慈善组织也要加大对低收入农户患大病者的医疗救助。

6住房补助。着力帮助低收入农户解决危房和住房紧缺(人均建筑面积不足20平方米，独人户不足30平方米)等问题。为加大对农村低保家庭住房困难户的解困帮扶力度，市财政每年安排专项资金200万元用于低保家庭住房改造。对全市各乡镇、街道农村低保家庭中的住房困难户，符合帮扶条件的每户给予一次性补助2000元至1万元。

7结对帮助。建立“一户一策一干部”的帮扶机制，动员各地各部门机关单位在职干部帮助低收入农户增收脱贫。在深入调查摸底、建立低收入家庭分户档案的基础上，落实市、乡镇(街道)两级干部结对帮扶工作机制。各地各部门机关单位干部都至少要结对帮扶一户低收入家庭，帮助低收入农户制订脱贫致富计划和选择发展项目，并为低收入农户提供致富信息、技能培训信息和推介就业等帮扶。各地各部门领导班子要在引领、促使干部结对帮扶低收入农户奔小康中发挥领导作用。在实行“一户一策一干部”帮扶机制的同时，加强经济较发达的街道和余姚经济开发区对低收入农户占比例较高的山区乡镇的帮扶，凤山街道办事处、兰江街道办事处、阳明街道办事处和余姚经济开发区管委会分别帮扶梁弄镇、大岚镇、四明山镇、鹿亭乡等四乡镇，开展低收入农户劳动力转移就业、发展生产等工作。

8宣教辅助。通过送帮扶政策、增收信息和结对干部上门说服动员等多种途径，积极引导低收入农户树立自力更生、艰苦奋斗的思想，增强劳动观念、自强意识和创业勇气，并拓宽视野，更新生产和经营理念。对于实际生活水平较低、分居的成年子女生活还过得去的空巢老人，由村级党组织、村委会和乡镇(街道)党委、政府(办事处)依法为其维权，动员和教育其成年子女履行赡养义务，督促其给付赡养费。

(三)加强对实施低收入农户奔小康工程的领导，切实规范工作程序

全面建立农村最低生活保障制度，对于维护农村长期稳定，构建社会主义和谐社会和建设新农村具有全面意义。但在实际操作工作中发现，由于对政策界定把握不准、实际调查不够深入等因素，导致一些低收入农户应列入而没有被列入，有些对象不应列入的反而被列入，甚至出现不符合低保政策的人员享受低保的问题。对此，我们在低收入农户奔小康工作中必须要引起高度重视，切实采取有效措施，确保这项惠民政策落实到位。

1要严格把握政策。在确认对象时要严格按照省、宁波市规定的范围确定低收入农户对象，对人员条件的界定要严格把关，不符合条件的不能纳入范围。首先要对低收入农户对象进行排查摸底，登记造册，然后通过召开村民会议或村民代表会议，根据其家庭收入、财产、劳动力状况和实际生活水平及贫困原因等情况逐步进行民主评议，按照实际情况确定低收入农户对象。

2要发挥公示作用。低收入农户的对象确认后，要在镇村醒目位置进行公示，广泛接受群众监督，对于群众反映的情况要认真核查，不符合条件的农户要坚决取缔。

3要实行动态管理。针对低收入农户对象不断发生变化的特征，各乡镇政府要定期对扶助对象进行核查，特别是“一户一策一干部”的结对户，及时了解低收入农户的生活状况，对已脱贫的要及时核减，对一时难以脱贫的要积极予以重点扶助，解决他们的实际困难。

4要加强检查监督。根据余党发[2008]79号文件精神，纪检监察部门要督促相关部门和有关人员，规范和完善低收入农户有关资金管理制度，加强对资金的管理使用，确保专款专用。同时要加强对低保对象确认工作的监督，督促相关部门定期对低收入农户奔小康工作进行认真检查，确保所有低收入农户的政策能落到实处。

[作者简介]何黄真，男，浙江省余姚市老区开发建设办公室副主任。

[责任编辑：李丽娜]