非政府组织登记管理政策浅析

贾　栋

[摘 要]非政府组织在我国社会发展过程中能够有效的分担政府部门的行政负担，为社会提供大量的公共服务，发挥着积极的作用。但是，现行的非政府组织登记管理政策作为重要的管理手段，却严重的限制了非政府组织的发展，阻碍了其积极作用的扩展，因此本文在法律缺失、职能划分、行政色彩浓厚、监督制度四个阻碍因素对非政府组织登记管理进行分析，并提出有效的应对策略。

[关键词]非政府 组织 登记

本文是2009年中国社会组织建设与管理部级课题《基于新公共管理理论的异地商会登记管理政策研究》的研究成果之一。课题编号为：2008MZACR001-0908

作者简介：贾栋（1986-），男，蒙古族，山东聊城人，中南民族大学行政管理专业硕士研究生。研究方向：政府人力资源开发。

一、关于非政府组织的衍生与登记管理现状

（一）非政府组织的衍生

非政府组织最早起源于一些非盈利性的、自愿的社会活动，这些活动组织化、长期化后就形成了一些公民团体，构成了早期的非政府组织。现代意义上的非政府组织最早诞生在19世纪的欧洲，二战后获得了跳跃式发展。非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”，在当时，这主要是指国际性的民间组织。

非政府组织是英文Non-Government Organizations的意译，英文缩写NGO。非政府组织这一概念主要是指处于政府与私营企业之间的那块制度空间，它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。与非政府组织相似的概念还有“非营利组织”、“第三部门”等。

（二）非政府组织的特征及分析

萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上，提出了非政府组织所具备的五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。政治学者王绍光在此基础上又提出了第六个特征，即公益性。其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别。与追求特属于本集团的、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是，非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。说非政府组织具有民间性和自治性，只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系。事实上，同利益集团一样，非政府组织也时常介入政治，力图影响政府有关政策，只不过它们通过政治参与传达给政府的政策意愿的性质具有某种公益性。由于非政府组织自身的非营利性特征，其活动的资金来源若仅仅依靠志愿者的主动捐助是远远不够的，而且这些组织本身的资金动员能力相当有限，而政府在动员资金方面的特殊优势使得它称为各种非政府组织财力上的主要依靠对象。

（三）非政府组织的登记管理现状

我国非政府组织的登记政策遵循民政部现行的《社会团体登记管理条例》进行管理。在管理条例的第六条和第七条中规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。另外，全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。

除了国家的登记管理条例，一些地方政府为了应对地方性的社会团体登记问题，也出台了一些管理意见。

二、非政府组织登记管理的现状分析

当前非政府组织登记管理中存在的问题主要有以下四个方面：

（一）法律法规的欠缺。非政府组织登记管理中普遍存在无法可依无章可循，仅凭一些临时管理条例在运作。法律地位不明确是制约NGO发展的关键性问题。尽管有些地方出台一些相关的法规来解决这样的问题，但是作为地方性的行政规章，其仍然受制于国务院颁布的《社会团体登记管理条例》以及其他一系列法规。《社会团体登记管理条例》将商会、福利组织等多种多样第三部门组织都纳入了同一个法律框架之中。实践证明，这种体制不符合所有非政府组织的特性，是造成非政府行政化、与政府关系不清的主要原因。

（二）职能划分的错位。现行的非政府组织登记实行双重管理体制，即必须由民政部和主要部门共同管理，实际上赋予了主管部门对非政府组织几乎无限的权力，造成非政府组织与政府官员的密切关系，很大程度上强化政治权力和私人资本之间的结合，形成一种新的利益共同体。以简便、快捷的程序公正、公开地执行非政府组织登记管理法律法规，完成组织的登记注册和注册后的主体资格监管就是登记机关职能的本职。过去强调“执法与服务相结合”对转变作风起到了积极的作用，但这种提法本身也容易形成将执法和服务作为两种不同职能对立起来的误区。

（三）行政色彩浓厚，管理方式陈旧。各政府职能部门对非政府组织的工作方式基本上等同于对机关处室的管理，信息的传递方式是自上而下的行政命令形式。“官”的特性使得本地个别非政府组织有可能导致寻租行为的产生，表现在实际工作中为登记机关牺牲法律的严肃性和公共利益，对本地非政府组织特殊对待，牺牲行政效率。现行的社会团体登记管理仍然属于官僚式管理。如何由官僚式管理向企业式管理转变，提高效率，优化机制是亟待探讨和解决的问题。

（四）监管机制存在漏洞。目前登记机关对非政府组织的登记只注重形式审查，不注重实质性审查。由于监管的不到位和执法措施的缺乏，大多数组织不按照法律规定办理，工商机关缺乏有效的处罚。社会团体登记制度不健全，缺乏有效的激励、监督和约束机制，不能充分调动非政府组织会员参与组织的积极性，不能充分发挥非政府组织的应有作用。

三、解决非政府组织登记问题的有效措施

（一）完善NGO登记的制度法律环境，建立健全各地行政部门对非政府组织的监督、评价等相关制度体系。完善法律制度，还要从以下几个具体方面入手。首先，针对立法工作滞后于非政府组织的发展、在许多方面无法可依的状况，快速解决单行法缺失、“一法统揽”的问题，为不同的组织制定不同的法规，并采取不同的监督管理方式。第二，强化法律追惩制度，弱化行政预防，使行政部门以法律为准绳，依法管理。第三，建立统一的资格审批制度，从法律上明确NGO的设立条件和标准，并且要具有可操作性。第四，制定相关行政诉讼法、复议法和程序法，完善对政府非法干预的诉讼途径，为维护NGO的合法权益提供相关法律救济。第五，制定非政府组织登记管理相关的法律法规时，要充分体现出公开、便民和限期的原则，真正的从法律视角体现出服务型政府的确切服务性。

（二）造成职能划分错位的根本原因是我国对社团的双重管理体制，也即一种政治把关和共担责任的分权机制，因此解决职能划分错位的问题有以下三点对策：第一，政府需要转变观念，改变既有的笼统化和消极型的行政控制体制，在承认并肯定NGO的存在及其不可替代的重要作用基础上，逐步构建分类监管、资源引导和行为控制的新型管理体制。第二，加强政府非政府组织登记管理部门的职能和内容，提高其管理的综合素质。该机构除了负责NGO的登记注册外，还应承担起各项针对NGO的专门综合管理职责。第三，适当降低NGO准入门槛，简化登记手续，提高办事效率。政府可以通过联合办公，减少程序，减少障碍，服务于广大社会团体组织，并利用电子政务等先进手段，提高商会等社会组织的登记管理效率。对非政府组织在本地的登记，可以采取开通绿色通道，建立服务大厅，或在政务大厅开设专门窗口，并在大厅内设置电子显示屏和登记指南，登记场所建设不断规范，使社会组织登记服务成为各级政府公共服务的重要内容。给予适当优惠政策等方式，让非政府组织能更便捷地加入到本地的经济发展体系中来，积极改进登记服务方式。

（三）祛除行政色彩，改善管理方式。正是由于部分非政府组织聘请一些退休的老干部和社会知名人士做顾问，因此在获得有利资源的同时也蒙上了一层行政色彩。为了维护本地NGO的利益，当地相关部门通常会设置壁垒，限制其他非政府组织的进入，形成对本地非政府组织的地方保护主义。因此，为了消除非政府组织登记管理中浓厚的行政色彩，破解地方保护主义，首先应该转变政府的行政执法观念，把与NGO的关系从直接领导转变为间接指导，同时加强NGO的法人治理，让NGO摆脱身上的行政色彩，减少对行政机关的依赖。其次，加强中央对地方政府的垂直管理，维护中央关于非政府组织登记管理政令的畅通，减少地方有关部门的干扰。第三，开辟新的登记手段。开辟市场准入新途径。开辟网上NGO注册，即在网上进行NGO登记的预受理，通过后将书面材料报登记部门，从而更大程度地为市场准入提供了方便。

（四）改进政府监督体制，使监管体制合理化。改进政府监督体制主要体现在二个方面：一是变革政府管理重审批，轻监管的模式为轻审批，重监管的模式。从这方面入手，既可以进一步降低NGO的准入门槛，将NGO登记工作的手续繁琐及其它困难问题迅速解决，真正做到NGO登记工作的一次性完成。还可以通过较为简单的审批制度减轻行政部门的繁重任务，有利于将注意力及其工作重心转移到监督机制的建设方面。二是建立完善的监督体系，加强监督工作落实。在过去的监督工作中，由于非政府组织具有产出和服务难以测量，利益相关者具有多样性等特点，政府对非政府组织的监督往往存在缺位现象，政府往往只是对其进行“年检”，日常工作则放任自流。基于此，当前一方面应该建立一个以民政部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体系，以强化非政府组织的公共责任机制;另一方面，应当加强对其日常工作的监督。一则要加强非政府组织的信息公开，便于公众和舆论对非政府组织的监督，二则政府应逐步建立科学、公正、权威的NGO诚信评估指标体系，并通过诚信评估机构对非政府组织是否保持公益性，是否在登记注册的业务范围内活动，是否具有合法性等进行评估，并对那些诚实守信的NGO给予表彰，对那些失信的NGO给予批评和曝光，以促进非政府组织更好的发展。

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