行政事业单位内部控制制度漫谈

周理洲

[摘 要]内控制度建设是保护资产的需要、会计信息质量的保证、依法理财的关键。目前行政事业单位的内部控制制度还不很完善，暴露的问题还很突出，分析和判断这些问题，有助于完善和加强行政事业单位的内部控制制度，提高效果和水平。

[关键词]行政事业单位 内部控制 问题 措施

一、引言

（一）内部控制制度

内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。

（二）行政单位内部控制

行政单位内部控制是政府部门管理制度的组成部分，是指行政单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施等，是行政单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。

二、行政事业内部控制方面存在的缺陷

（一）内部控制制度不健全

我国现在很多行政事业单位内部控制制度并不全面，没有覆盖到单位的所有人员和多个业务环节。个别规模较小的单位，会计、出纳、资产管理等不相容职务均由一人担任，内部审计制度则根本没有，这也就导致一些单位的出纳贪污了巨额款项而长期未被发现的事件屡见报端。特别是固定资产内部控制薄弱的现象在行政事业单位尤为突出，单位的固定资产的卡片无人登记，甚至有部分固定资产没有入账，造成家底不清、账物不符，单位固定资产长期处于无专人管理状态。损坏和丢失现象时有发生。对一些大额的固定资产购置没有进行民主决策，有时甚至绕过政府采购管理部门，自己擅自购买，以牟取私利。

（二）会计核算不规范

有的单位两套会计核算制度同时运行，支出核算混乱，有的单位固定资产账面上有记载，但实物已经不存在，而实际上在用的某些固定资产却未依价入账，形成账外资产。另外也存在着不同单位之间的资产转移，却未办理相应手续。有些单位的原始票据不能反映经济业务的本来面目，人为捏造会计事实，随意扩大开支范围，提高开支标准。有的将预算外收入挂在往来账上，以此来掩盖收益。有的单位在年终结帐时，不将收入和支出结转“结余”科目，而是将收入和支出对转，使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。由于原始凭证和会计核算的失真，会计报表的填制缺乏真实的基础资料，最后导致财务会计报告信息失真，不能真实反映单位的财务收支状况和经营成果。会计资料的完整性，合法性，正确性无法保证。

（三）预算控制比较薄弱

预算控制是内部控制的核心环节。部门预算有一套严格的程序和系统，是行政事业单位特有的内部控制手段之一。主要表现为：一是预算编制比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求；二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

（四）监督约束弱化

目前，很多行政事业单位无内审机构或形同虚设，能起到对会计工作和经济活动进行监督作用的极少。部分行政事业单位领导由一把手亲自抓财务，实行“一支笔”审批，而一般设立单位内审机构和人员均是单位领导委任，其隶属关系、经济利益均受到单位领导人的制约，这自然对内审人员的监督行为构成约束，造成外部监督机制弱化，使内部控制失效。同时，财政部门重预算分配、轻资金使用的监督，忽视了预算单位的财务管理，对查出问题的处罚，往往就事不就人，重人情而轻规定，执法的刚性被扭曲。

三、推进行政事业内部控制的措施与对策

（一）增强内部控制意识

财政部门可通过举办行政事业单位财政法规及内部控制制度建设培训班的办法，增强各单位的内部控制意识，营造良好的内部控制环境。

（二）完善部门预算制度

财政预算制度从过去的功能预算到现在的部门预算，是对行政事业单位预算控制的一次重要改革和重大进步。完善部门预算制度，首先是要进一步扩大部门预算的范围，力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加程度；其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合。

预算单位要增强法制意识，严格按照制度办事，控制集体舞弊行为的发生。着重抓好专项资金的使用和管理、财政授权支付资金的管理，财政资金使用效率低下、套取财政资金、挪用专项资金、挪用专项资金、随意更改预算以及占有、破坏集体资产以及不按照财政体制改革的要求申请使用财政性资金等问题要加以解决。

（三）加强资金效益的追踪

财政改革过程中，行政事业单位的资金审批程序和使用发生了变化，资金的控制和管理成为内部控制的重要环节，预算单位一方面要按程序办事、确保资金安全，另一方面又要保障机构的正常运转和业务工作的开展。单位领导和财务人员要认真领会财政体制改革的重要意义和操作程序，积极配合财政部门深化财政改革，就国库管理制度改革中财政直接支付和授权支付资金的申请以及使用制定管理制度并认真执行，合理授权，确保未纳入国库单一帐户管理的专项资金的安全。

适应财政资金绩效评价体系的要求，建立预算单位绩效追踪办法，尤其是对专项资金的使用效率进行评价，将成本-效益的分析方法应用与决策之中，寻求在投资决策上以最小的成本获得绩效目标最大的效益，提高资金分配的合理性和效率性。年初根据预算指标和目的下达绩效任务，年终考核项目执行情况，形成年度绩效考核和责任报告，对绩效好的部门给与奖励，对完不成指标的部门给予惩罚。

（四）强化内部审计工作

实践表明，建立健全内部控制制度当务之急就是必须强化行政事业单位的内审工作，使之规范化和制度化。同时健全内部审计制度是强化内部会计监督，提高会计信息的准确性和可靠性的有效手段，它的审计对象主要是原始凭证、记帐凭证、会计帐薄、会计报表等，实施内部审计又是单位内部会计控制的基本内容和方式，它的主要目标是对内控制度执行情况进行检查，监督单位内部的各项规定的落实和执行情况，了解执行中存在的问题，反馈给单位领导，以便领导及时改进工作，完善制度，达到事半功倍的效果。

（五）强化外部监督

在健全完善行政事业单位内部财务管理控制体系的建设过程中，发挥财政和审计部门的双重作用，加强对行政事业单位内部财务管理控制制度建设的监督和指导。不断完善行政事业单位内部会计控制体系，保证国家经济方针和经济法规的贯彻执行，促进廉政建设，控制和减少经济犯罪，提高会计工作效率和会计信息质量，维护国家财产的安全。

四、结语

总之，要促进行政事业单位经济运行健康有序地发展，分析、掌握行政事业单位在贯彻执行内部控制制度过程中遇到的问题是必要的，只有不断提高认识、加强学习，才能提升行政事业单位内控的效果和水平。但是，做好行政事业单位财务会计工作，仍然还是一个长期而艰巨的任务，需要多方面的努力和理论上、模式上、体制上的充分实践。

参考文献

[1]刘宗坤。事业单位内部控制制度浅探，石家庄铁道学院学报（社会科学版），2004(10)

[2]梁红霞。加强行政事业单位内部会计控制的若干思考，石家庄铁道学院学报（社会科学版），2004(4)