城市社区公共产品供给机制论析

李雪萍

摘要公共产品供给机制理论由“单一行政机制”到“多种机制”的演变隐含着成本效益比较。我国目前过多的社区公共产品采用行政机制供给与某些社区公共产品过度市场化供给并存。不同的社区公共产品应由不同主体或单独或复合运用不同供给机制，以保证供给效率，这些供给机制主要包括行政机制、准市场机制、志愿机制、自治机制。

关键词社区；公共产品；供给机制；行政机制；准市场机制；志愿机制；自治机制

中图分类号F294.1；D630.1：D523文献标识码A文章编号1000－4769(2009)03－0099－05

一、公共产品供给机制理论及公共产品供给的民营化

公共产品供给机制是指消费者、供应者、生产者通过什么样的方式联结起来，实现消费、供应、生产环节的有机组合。整体上讲，与公共产品分类理论、公共产品供给主体理论的发展脉络一致，公共产品供给机制的认识进程是：首先，基于“公私二分法”，认为政府应该通过行政机制供给公共产品；其次，基于市场供给公共产品的可行性，提出通过行政机制、市场机制共同供给公共产品；再次，基于公共产品“二维连续分布”，提出采用多样化供给机制供给公共产品。20世纪70年代以后，采用多种机制供给公共产品成为共识，以至于公共产品理论的发展，主要集中在设计多种多样的供给机制，以保证公共产品有效供给。

埃莉诺·奥斯特罗姆等人以城市地区公共产品供给为研究重点，强调社区自治供给机制的同时，还提出了其他的六种方式：建立和经营“自己的”生产单位；与一个私人企业签约；与另外一个政府单位签约；从自己的生产单位得到一些服务，从其他政府或者私人生产者那里得到其他服务；确立得到授权的生产者必须遵守的服务标准，允许消费者选择私人零售商，并从得到授权的供给者那里得到服务；把凭单发给家庭，并允许它们从得到授权的供给者那里购买服务。…

E.S.萨瓦斯深入研究了公共产品供给机制。(1)指出不同公共产品应采用不同供给机制：通过市场机制供给可收费物品，集体行动供给共用资源，自愿或强制性的捐款供给集体物品。(2)详细分析了公共产品供给的lO种具体方式及其民营化程度。(3)不同公共产品有不同的最佳供给方式。可收费物品的最佳供给方式是凭单制和自由市场，共用资源的最佳供给方式是凭单制和志愿机制；集体物品的最佳供给方式是合同承包和志愿机制。(4)指出各种方式的复合运用：多样化、混合式和局部安排等方式。

国内学者也深入研究公共产品供给机制。例如，杨团把社区公共服务分为自治型、保护型、专业型、运营型，指出不同类型的社区公共服务供给中供应者与生产者分开基础上的不同制度选择。唐娟将公共产品的供给机制分为权威型供给、商业型供给、志愿供给、自主型供给模式。

理论界肯定多种机制供给公共产品的背后，蕴含着政府治理理念变革，政府治理理念变革的核心是政府职能民营化，“民营化是一个动态概念，其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排。其反面就是国有化、‘政府化或‘非民营化。”把政府扮演生产者角色的安排转化为私人生产者唱主角的安排，实质就是在政府主导的公共产品供给领域引入市场机制，通过竞争实现资源有效配置，提高公共产品质量和供给效率。

公共产品供给的民营化以供应者与生产者分离为指针，而在具体的供给方式中供应者和生产者分离有差别：政府服务和政府间协议未能分离供应者和生产者，政府既供应又生产；政府出售实现消费者与政府合作供应与政府生产区分；特许经营、补助、凭单、合同外包实现集体消费单位供应与私人生产的分离；自我服务、志愿服务和自由市场实现私人供应与私人生产分开。供应者与生产者分离情况的差异，说明公共产品供给的民营化不是一刀切，不是用一种具体方式来完全代替政府行政供给。与公共产品的“二维连续分布”一致，公共产品供给从民营化到国有化是一个制度连续体。民营化程度最高的是自由市场、志愿服务、自我服务，排在第二位的是特许经营，下面依次是凭单制、补助和合同承包，再下面依次是政府出售、政府间协议、政府服务。这一排序表明，从某种低层安排向高层安排的移动就是民营化，因为它意味着更多依靠社会民间组织(特别是市场)，而减少对政府的依赖。

公共产品供给的民营化的操作方式是政府引入市场机制，引入市场机制是基于成本和收益的比较，政府垄断供给所产生的行政成本高于引入市场机制所产生的交易成本，引入市场机制有助于发挥政府和市场各自的比较优势。换言之，政府引入市场机制，实现供应者与生产者分离是追求效率所致，即在信息不确定或不对称的情况下，供应者从效率出发，围绕提高效率进行制度安排，最终目的是提高公共产品供给质量、效率以及供应者对公共产品需要的“回应性”程度等。

首先，引入市场机制，有利于转变政府职能和精简政府机构。分开供应和生产，政府主要承担供应者的职责，可以把原有政府成立专门生产机构从事生产，转变为在市场购买或者是以合同制等形式转包给私人企业或非营利组织等。政府不再更多地从事生产，可以撤销公共产品生产的常设性机构。

其次，引入市场机制，有利于节省开支，降低成本，提高效率。引入市场机制后，作为内驱力的竞争机制促使各个生产者为争夺公共产品生产权而展开激烈竞争，其结果是政府能获得比垄断供给下更高的生产率和更少的成本，从而提升预算资源使用效率。尽管不能一概而论，但有大量的证据表明，公共产品供给引入市场机制往往能取得比政府垄断更高的生产率。

再次，公共产品供给引入市场机制，将在一定程度上改变公共产品供给的垄断状况。引入市场机制的同时，适度引入企业、非营利组织、社区等的参与，可以促进民间组织壮大，从而有利于构建政府与民间的合作伙伴关系。

二、目前我国城市社区公共产品供给机制存在的主要问题

过多社区公共产品采用行政机制供给，某些社区公共产品供给过度市场化，是社区公共产品供给机制存在的主要问题。

1.过多社区公共产品采用行政机制供给

传统的社区公共产品供给机制是行政机制，行政机制是指政府机构自上而下地建立自己的生产单位，与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系结构，并通过等级命令制供给社区公共产品。在实践中，受政府行为惯例这一路径依赖的制约，目前大量的社区公共产品由政府采用行政机制，通过内部生产来供给。

行政管理和执法事务、社区福利产品由政府采用行政机构供给有其合理性，因为前者是政府的天然职责，后者属于均衡性公共产品。行政管理和执法事务包括社区内建筑物规划、社区环境管理、市容监察、计划生育与人口管理、治安与消防管理、医疗卫生管理、社会保障管理、教育

管理、基础设施管理及其执法等；社区福利产品主要是政府通过兴办各种福利机构来供给，政府兴办福利机构有公立学校、公立博物馆、公立文化设施、关怀特殊群体的机构(如福利院、孤儿院)等。行政管理和执法事务、社区福利产品的供给主体是行政管理、执法部门和福利机构及其工作人员。行政管理、执法部门和福利机构的工作人员属于国家公职人员，他们与政府部门的关系是行政隶属关系，他们听命于上级政府部门来供给社区公共产品。

但是大量的可收费物品，如邮件投递、公交服务、通讯网络、下水道维修、水电气供应、社区养老院等等，由于排他可能(即可以通过“使用者付费”来避免拥挤)、生产和供应可以分开，更适宜于采用准市场机制。况且可收费物品的消费可能出现拥挤，一旦拥挤，产品质量下降，必须排他。

2.某些社区公共产品供给过度市场化

与过多的社区公共产品由政府采用行政机制供给并存，某些社区公共产品供给又存在过度市场化，例如商品房住宅小区的社区公共产品供给。目前，我国物业管理公司被定位为企业，采用市场机制，向业主供给社区公共产品，“主仆颠倒”十分常见。

我们认为，物业管理公司向商品房住宅小区供给社区公共产品。应该采用准市场机制，而不是市场机制。(1)物业管理的内容包括对房屋及配套设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序。物业管理内容是社区公共产品，不是私人产品。(2)商品房住宅小区的业主委员会选聘物业管理公司时的身份是集体选择单位。业主委员会由全体业主选举产生并代表业主们的集体权益，业主委员会选择物业管理公司时，“自愿交换”意愿的表达者不是单个业主，而是业主委员会这一“集体选择单位”；业主委员会所表达的意愿不是单个业主的意愿，而是所有业主们的共同意愿。业主委员会的身份及其所表达的意愿，是业主委员会选聘物业管理公司与单个业主通过市场购买私人产品的本质区别。(3)业主委员会作为集体选择单位所享有的法律赋予的各种权力，使其不同于私人产品交换主体。法律赋予业主委员会对物业管理公司所供给服务的多项监督权，对本社区公共产品的管理权，法律赋予业主委员会的这些权力使其有能力规制业主以及物业管理公司。业主委员会选择满意的物业管理公司供给社区公共产品时所利用的价格机制、竞争机制、自主选择机制与私人产品的市场交换有所不同。(4)商品房住宅小区的社区公共产品供给，实际上已经实现了供应者和生产者的分离，供应者是业主委员会，生产者是物业管理公司。

三、重塑社区公共产品供给机制

城市社区公共产品供给机制存在的问题，极大影响了供给效果。社区公共产品供给机制应该多样化，不同的社区公共产品可以通过不同机制供给，同一社区公共产品也可以采用不同机制供给。究竟采用什么机制，取决于供应者依据成本效益比较等作出集体选择。目前，我国社区公共产品主要的供给机制有行政机制、准市场机制、志愿机制、自治机制，现实中各种机制常常混合应用。

1.行政机制

政府利用行政机制无偿供应和直接生产的社区公共产品，一般是垄断性社区公共产品。因为只有采用行政机制无偿供给，才能使该区域的人们免费消费。政府采用行政机制的基本方式包括萨瓦斯所说的政府服务、政府出售、政府间协议，这三种方式共同的特点是政府“内部生产”。目前，我国基层政府采用行政机制供给的社区公共产品主要有行政管理和执法事务、社区福利产品等。

2.准市场机制

约翰·F.A.泰勒指出：“市场安全的条件是什么……每个市场经营者至少会想到两条规则，这两条规则会得到所有市场参与者的普遍赞同：第一，‘相互交换规则，即有支出必须有收入；第二，‘自愿交换规则，即任何交换、任何权利的相互转移都不能是交换各方出于非自愿，不能出于被迫……这两条规则是任何市场不言而喻的必要条件，没有它们就根本不可能有市场。”参照泰勒给出的两条基本规则，我们认为完全符合这两条规则的交换机制为市场机制，不完全符合这两条规则的交换方式为准市场机制。准确地说，社区公共产品供给的准市场机制是指供应者供给社区公共产品时引入市场机制，即构建准市场制度环境。构建准市场制度环境，其本质是实现公共产品的“供应者与生产者分开，供应者可以在多个生产者之间选择并采用合适的连接方式”，最终的目的是提高公共产品供给效率，提高公共产品供应者对公共产品需要的“回应性”程度等。

目前，我国大量的社区公共产品可通过准市场机制供给，包括社区教育、社区医疗保健、邮政投递、通讯网络、公共交通、有线电视、供电供水供气、社区养老等可收费产品，以及老城区旧居住社区除了上述可收费物品之外的其他公共产品，如社区环境、社区卫生、社区照明等等。

政府是社区公共产品最为重要的供应者，采用准市场机制的具体方式已经多样化。

政府购买产品是指政府利用公共财政向市场直接购买公共产品，提供给社区以及社区居民。政府购买产品时，仅仅是供应者，不是生产者，生产者是私人企业或非营利组织等，从而实现了供应者与生产者的分离。与世界各国相比，我国政府购买公共产品的比例偏低，仅占政府采购总金额的7％。因此，采用政府购买产品方式供给社区公共产品成为趋势，例如上海市2000年以来为特困老人购买养老服务，引起其他地方基层政府纷纷效仿。

合同承包是指政府部门与私人企业、非营利组织等签订生产合同来供给社区公共产品。合同承包方式下，政府仅仅是供应者，不是生产者。大多数有形的公共产品(如设备、建筑设施等)以及无形的公共服务都可以通过合同承包来供给。采用合同承包的一般形式是政府选择生产者——签订合同——生产者提供产品。此外，合同承包的另一种形式是政府保留设施和资产的所有权，让各种社会机构去经营，此种形式被称之为“公办民营”。目前我国很多的市政府、区政府、街道办事处兴建的社区服务中心都采用这样一种方式。

社区公共产品供给中的特许经营是指政府将垄断性特权授予某一社会机构，让它供给特定的社区公共产品。特许经营方式特别适合于诸如水电气供应、污水处理等等可收费物品。

补助是政府给予生产者的补贴，其形式可以是资金、免税或其他税收优惠、政府低息贷款、贷款担保等。在补助安排下，生产者是各种社会机构，政府和消费者是供应者，政府选择特定的生产者提供补助，消费者向接受补助的生产者购买产品并支付费用。

3.志愿机制

从古到今，志愿供给是社区公共产品供给机制中的一种，志愿体现了社区公共产品供给主体意志的自由性和行为结果的利他性。志愿供给主体可以是个人也可以是组织。

个人志愿供给社区公共产品的基本形式有两种：个人主动为社区、社区成员捐款捐物，一般被

理解为慈善行为；个人不图物质报酬，自愿为社区、社区成员提供劳务，即志愿服务。志愿服务具有自愿性、公益性、劳务性、非职业性等特点。志愿服务的本质是改善人类生活，提升生命品质；志愿精神是仁爱的、利他的、为公益着想的，它能使人获得新知、使空虚的人获得充实与自在。

目前，我国社区志愿者队伍主要由党员志愿者、青年志愿者、巾帼志愿者和老年志愿者等几部分组成。社区志愿服务的受益对象是全体社区居民，而社区内的老弱病残以及下岗职工等弱势群体是最主要的受益者。社区志愿服务供给的社区公共产品多种多样，包括帮困助残、帮老爱幼、美化环境、卫生保洁、社区安全、医疗保健、社区教育、社区文化娱乐、法律援助以及便民利民服务等。建立一整套激励机制，提高社区志愿者参与社区热情，提高服务质量是当务之急。为此。首先，制定规定性志愿服务制度，使参与者从中受益的同时，培养公民的奉献精神，塑造互惠互信的道德规范。其次，建立多层次的激励制度，例如减免税收等。再次，扶持志愿者组织走向专业化。

此外，志愿供给社区公共产品的还有大量的企事业单位、社会团体等，它们志愿供给社区公共产品的机制称为资源共享机制，其中驻社区单位志愿供给社区公共产品机制称为共驻共建机制。在社区内，由于所有制壁垒和“级次隶属”的封锁，造成社区资源体制性分割，使可以在流动中互补、互助、互借的优势，在各守其财的封闭中被各自的劣势自我吞噬。而供给社区公共产品必须打破所有制壁垒和级次封锁，改变社区资源配置方式，使社区资源按照社区居民、驻社区单位的共同需要在社区内整合起来。

社区居民与驻社区单位是利益共同体，社区的总体状况会不同程度地影响到驻社区单位的工作环境或经营环境；参与社区共驻共建，可以帮助驻社区单位解决一些现实的困难，如分离单位承担的服务职能，减轻自己的负担。这使得共驻共建成为可能，现实中，资源共享、共驻共建的具体方式主要有7种：驻社区单位为社区提供公共设施；社会组织、驻社区单位为社区公共产品供给积累资金；筹集社区救助基金；为社区居民提供就业岗位；驻社区单位与社区组织，共建共用社区公共设施以及服务组织；盘活驻社区单位的闲置资源；驻社区单位向社区居民开放服务设施。创设激励机制是社区组织志愿供给社区公共产品的关键。首先，要使驻社区单位充分认识到共驻共建、资源共享的收益大于“资源分散”。其次，制定并实施社区共驻共建优惠政策，建立资源共享的制度环境。再次，建立面对面的协商机制，包括共同确立谈判规则、共同决策、共同推选代表执行协议、共同评估协议执行情况等。最后，建立政府协调机制。

4.自治机制

社区公共产品供给的自治机制是指社区组织以及社区居民基于平等，在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面协商，讨论，合作供给社区公共产品。社区组织(包括社区居委会、社区成员代表大会、社区协商议事会等)直接向社区居民供给公共产品时主要采用自治机制，社区居民供给邻里产品也如此。

社区组织向居民供给的社区公共产品包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务；开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展社区民主活动，依法制定《社区自治章程》和《居民公约》，通过居民会议等开展民主决策活动，通过居务公开和居民论坛等形式开展民主管理活动，通过社区民主评议等方式开展民主监督活动；开展民事调解活动，和谐邻里关系；在没有物业管理公司的社区，建立社区安保队维护社区治安；通过宣传和教育，提高居民环境保护意识，养成良好的卫生习惯；向有关部门反映社区问题和居民需要；培育社区草根组织，扶持居民开展邻里互助活动；关心弱势群体，积极开展社区救助；等等。现实中，虽然社区居委会成为政府在社区的代理人，但作为社区居民自治组织，供给社区公共产品是社区组织最重要的职责。由于社区组织与社区居民之间不是直接的行政隶属关系，社区组织供给公共产品时，往往只能采用自治机制，采用自治机制的显著特点在于，不是强制性地约束社区居民，而是与社区居民平等地面对面协商。

社区公共产品中的邻里产品主要包括社区居民之间的交往、文化娱乐、邻里关照、生活互助等。社区邻里产品自治供给机制中，社区居民是供应者，社区居民和居民草根组织是生产者，往往采用内部生产。居民草根组织是指社区居民基于某种需要以个人身份自愿组成的交往网络，以此增进相互信任，并使所有参与者从中受益。我们调查得知，社区居民草根组织中，兴趣小组、门栋(或院落)自治、居民互助小组发育程度最好，运转最灵便，效果最佳。

社区居民基于满足自己个性化需要建立了各种各样的兴趣小组，如秧歌队、晨练队、戏剧票友会、象棋队、门球队、读书会等。兴趣小组供给的社区公共产品主要是提高居民身体素质和心理素质，丰富居民的文化生活，改善邻里关系，提高成员能力等。兴趣小组绩效良好的根源在于其产生的内在机理：具有自我激励动力。成员基于共同兴趣爱好集合起来，并存在某种默契，兴趣小组就可能出现和发展，不需要外力干预。我们调查发现，真正制约兴趣小组进一步发展的主要因素是可供活动的公共设施、公共空间不足。

5.多种机制复合运用

多元主体供给多样化的社区公共产品，复合运用多种供给机制，势在必行。

多样化运用是指不同主体运用不同机制供给同一社区公共产品。例如，目前我国社区养老运用了多种供给机制。一是行政机制，政府公办的养老机构供养民政对象中的孤寡老人。二是自我服务一家庭养老，老人自己或家庭成员在家里照顾老人，这是目前我国绝大多数老年人的养老方式。三是市场机制，有支付能力的老年人自主选择适合于自己满意的私人养老机构颐养天年。四是志愿机制，社区志愿者或互助小组成员到养老机构或老年人家中提供无偿服务。五是准市场机制供给的具体方法有合同承包、补助、凭单制等等。

局部运用是指同一社区公共产品的不同组成部分采用不同供给机制，目的是寻找出同一社区公共产品内部不同组成部分的特点，选择适合于不同组成部分的最佳供给机制。社区养老服务有两个环节：兴建养老设施、具体服务。兴建养老设施，可采用行政机制和准市场机制；具体服务可采用多种机制。

混合运用是指同一主体同时使用多种机制供给同一社区公共产品。例如上海市卢湾区政府购买养老服务中，综合运用了合同承包、补助两种方式。政府向困难老人提供资金补助，但并不直接把现金发放给困难老人，而是将之把安置到政府选择的条件较好、服务质量较高的民办的养老机构，或者是养老机构派工作人员上门服务；政府与所选择的养老机构签订合同，规定服务质量标准；政府按照入住养老机构和接受上门服务的困难老人的数量及补助标准每月与养老机构结算一次。

责任编辑石本惠