对湖南高速公路建设的认识

贺定光

提要高速公路是经济社会发展的必然要求，同时高速公路又反作用于经济社会发展。“七五”末期以来，湖南开始高速公路建设，到目前基本形成“地市畅通、连接县市”的快速交通网络。但与发达国家及兄弟省份比较来看，湖南高速公路仍然处于初级发展阶段，总量明显不足，还不能完全适应社会经济发展和人民生活水平提高的需要；从对高速公路经营管理来看，还突出地存在交通灾害管理系统不健全、运营管理水平不高等问题。

关键词：湖南；高速公路；建设；管理

中图分类号：F540.3文献标识码：A

高速公路的发展不仅仅是经济的需要，也是人类文明和现代生活的组成部分。湖南自1989年开始建设高等级公路，到2007年，湖南高速公路总里程达到1，765公里，基本形成“地市畅通、连接县市”的快速交通网络。但纵观湖南高速公路的建设与管理，仍然存在一些薄弱环节。

一、湖南高速公路总量明显不足

高速公路的发展水平在一定程度上可以衡量一个国家的经济发展水平，一个国家生产的社会化程度越高，对交通运输的依赖性越强，高速公路也越发达；相应地，高速公路的迅速发展对促进经济发展、区域合作、投资环境改善、交通出行消费、生活水平提升等诸多方面都带来了巨大影响，带动经济社会的进步。发达的高速公路网不仅是交通现代化的主要标志，也是一个国家、地区现代化的重要标志。相比较而言，湖南高速公路总量明显不足。

1、湖南高速公路低于国内外平均水平。与发达国家相比，湖南高速公路的密度、人均拥有量等方面都处于较低的水平上。据统计，按面积密度，每百平方公里拥有高速公路，美国为0.95公里、日本为1.61公里、德国为3.1公里、法国为1.99公里，湖南仅为0.58公里；按人口密度，每万人拥有高速公路，美国为3.4公里、日本为0.49公里、德国为1.4公里、法国为1.87公里，湖南仅为0.18公里。（表1）

美国以州际公路为主体的高速公路网已经连通了所有5万人口以上的城市；德国所有5万人口以上的城市及90%不足5万人口的城市都通了高速公路；日本高速公路已经连通所有10万人以上的城市。湖南高速公路仅覆盖了省会长沙和东、中部人口超过20万以上的大、中城市。从国内来看，湖南省高速公路的发展水平不仅大大落后于世界发达国家，落后于广东、江苏等发达省份，也落后于中部其他五省。（表2）

由表2分析可知，不考虑沿海发达省份，江苏每百平方公里拥有高速公路为湖南的4倍多，每万人拥有高速公路为湖南1.8倍多；仅在中部六省中，高速公路总里程数、每百平方公里拥有高速公路数、每万人拥有高速公路数三项指标的排名，湖南都位居最后第六名；与中部六省排名第一的河南相比，河南高速公路总里程数为湖南的1.95倍，每百平方公里拥有高速公路为湖南的2.5倍，每万人拥有高速公路为湖南的1.35倍。因此，湖南迫切需要继续加快高速公路发展。

2、与交通运输远景需求相比存在很大差距。根据湖南全面建设小康社会的奋斗目标，今后25年，湖南工业化和城镇化进程将进一步加快，经济将得到持续、稳定、快速增长，经济总量和发展内涵都将提升到一个更高的水平。据有关部门预测，到2030年，湖南人口将达8，400万人，城镇人口超过5，000万人，人均GDP将超过5，000美元。人民生活水平的大幅度提高、生活方式的转变以及外向型经济的进一步发展，都要求有“安全、灵活、方便、快速、舒适”的高速公路交通运输网络和服务体系与之相适应。要适应全面建设小康社会和本世纪中叶基本实现现代化的需要，湖南高速公路通车里程与远景需求相比差距甚远。

二、灾害管理系统不完善

高速公路交通灾害是指事前不可预见的（如检测设备的精度较低或目前尚缺乏检测设备），或不易预防的（如强台风、地震等）任意发生的（泥石流等），将对高速公路正常运营的效率与效益产生巨大负面影响的事件，诸如交通事故、浓雾、雪阻、水毁、火灾等，并对生命财产和社会生活造成灾难性后果的事件。为确保高速公路安全畅通，欧洲各国均在高速公路上安装了齐全的交通设施和先进的通信与监控系统，广泛应用事故监测与预防系统，同时推行智能运输系统管理。美国建立了“交通灾害事情预防与事故管理”机制，同时也采用了智能运输系统管理，并设立了交通灾害专项基金——紧急救助。从这一点来看，湖南的高速公路交通灾害预警系统还不十分完善。

1、灾害管理对象单一化。目前，湖南高速公路交通灾害预警系统包括两种体制：一是警戒体制，即气象条件更加恶化、发生灾难的危险性增加、或局部地区已发生灾害、或由于这些原因造成交通混乱时应预先设置的体制；二是紧急体制，即在出现严重灾害或发生混乱时所采用的应急体制，该体制本身一方面要处理这些问题，同时需要时还要依赖于各方面的援助。这两种高速公路交通灾害管理体制，虽然基本上能够实现灾害发生时的事态控制及紧急救助、灾害发生后灾情加重预警，并根据灾害的程度差异采取不同层次的控制方案，实现人力、财力与物力资源的最优配置，但只对异常天气条件下形成的自然或人为交通灾害进行预报、紧急戒备和救助，而不能有效地监控及预报其他并非异常天气条件下形成的交通灾害，诸如对高速公路交通正常运营造成重大影响的车辆事故、交通堵塞、突发性自然灾害等都没有涉及。

2、灾害预防方式简单化。虽然采用气象预报、养护路政及交警巡查、交通监控及紧急电话系统等多种方式进行灾害的识别，但是这些方法只是一种简单的识别及预报，而不能有效地通过监控各种致灾因子的发展情况来识别灾害发生的前兆，以及时采取对策控制灾害的发展趋势。

3、缺乏高速公路专项救助资金体系。湖南没有建立相应的交通灾害专项救助资金体系，不能及时地调拨资金对相应的高速公路及时地紧急维修，减少因自然灾害和大灾难造成的危害，或修复幸存下来的设施及其永久性设施。一旦发生重大交通灾害，巨大的资金缺口和物资需求，阻碍着灾后重修重建，使灾情得不到及时有效缓解。

4、缺乏有效的高速公路智能管理系统。湖南的高速公路智能管理系统非常不健全，除了收费系统一直在不断更新外，没有交通管理、行前信息和行程中信息发布、紧急救援智能管理程序。不能对高速公路路况实施全时监控，及时发现交通异常状况，提前预警，将交通灾害扼制在灾前。以湖南省2008年冰灾为例，全省16段高速公路先后阻断，其中京珠高速公路湖南段1月26日至28日，滞留车辆达3万辆，滞留人员近10万人。虽然此后我们众志成城战胜了冰灾，但是我们得反省，由于缺乏交通灾害预警系统，没有在灾情发生之前，根据气象预报对高速公路进行防冰、抗冻准备，及时调动相关机械设备、防路面冰冻物资，将冰灾在蔓延前得到有效控制，并且由于缺乏高速公路管理导致灾情的不断蔓延，虽然事后管理调度有方，将高速公路尽快地疏通了，但巨大的经济损失已经造成，高速公路交通运输中断数日、救灾物资不能及时运送、旅客被围困在高速路上、交通事故频发。

三、运营管理水平有待提高

高速公路作为交通运输的基础设施，其运营管理是一个完整的系统工程。运营管理水平的高低直接影响高速公路的使用效率和收益。从目前湖南高速公路运营管理现状来看，还突出存在以下几个方面的问题：

1、管理体系不顺畅。高速公路的交通安全管理在分工上虽属公安的职能，但确系高速公路运营的重要环节。公路管理部门负责公路养护、路政管理和通行费的征收；公安部门负责交通安全、事故处理、公路治安工作。当事故发生后，往往出现公安、交通两个部门职能交叉而致的现场处理权力争端，人为造成高速公路交通非正常中断，产生恶劣的社会影响。

高速公路的监控体系主要由两个部分组成：一是高速公路的交通监控系统；二是高速公路的收费监控系统。湖南高速公路上目前安装的监控系统，主要以收费监控系统为主，存在“重收费、轻交通”的现象，即绝大多数高速公路仅仅投入运营了收费监控系统，只有少数高速公路上应用了交通监控系统。形成这种现象的原因是目前我国的高速公路交通管理和收费管理分由公安交通警察和高速公路经营公司两家管理，交通警察管交通却没有足够经费购买高昂的路上交通监控系统，高速公路经营公司有资金购买设备却只能闲置，因为它无权进行交通管理。我国运用交通监控系统较早的广州－佛山高速公路，早在1989年就曾承担国家“七五”重点攻关项目研制开发了高速公路交通监控系统，实现了道路实时通行信息的收集、传递、处理和发布等功能，有效地预防了交通事故和交通堵塞的发生。

2、高速公路投融资问题突出。湖南高速公路建设积极招商引资，通过转让收费经营权和共同开发，使投资主体形成了多元化格局，高速公路也由此得以快速发展。目前，湖南高速公路建设开发总公司在全省高速公路所占里程比重已降至50%以下，50%的高速公路或将经营权转让，或已与民营资本拥有者签订了合同、协议，特许其投资、建设、经营和养护。但是，引进资金不到位、工程质量有隐患、银行信贷和还贷风险大、路地协调矛盾多、行业管理困难，加上一些政府部门在高速公路建设管理和招商引资中“越俎代庖”，令高速公路建设管理部门和投资者遭遇尴尬。如长常高速益阳段，该段高速公路共计73.083公里，于2003年10月由湖南省交通厅作为招商引资项目，以17亿元的价格将30年的收费经营权转让给中国瑞联实业集团公司，2004年1月1日正式移交。这条高速公路在转让后的2004年2月6日，原高速公路管理局局长才在局党委会上通报了有关情况：省交通厅代替作为业主的省高速公路建设开发总公司行使了转让权，既没有竞标，也没有评估，转让后才通过评估机构得出一个14.89亿元的评估价格。由于转让程序不规范，转让合同又存在诸多问题，如原有职工安置等转让合同一直没有涉及，也给受让方的受让和经营带来许多意想不到的麻烦。这条招商引资“应急之作”的高速公路，麻烦不断，使转让方与受让方同时遭遇尴尬。

3、运营管理失重。由于高速公路运营管理及还贷资金都来源于通行费收入，而以收费管理为主以收代管，不重视路政、养护、监控和服务区的管理，严重影响了运营效益的提高，资产封闭凝固、激励机制缺乏、运输效率低下等现象日益突出。除此之外，收费、养护、交通安全、监控管理以及紧急救援体系还存在各种突出问题。近年来，湖南已建成高速公路的路面损坏非常严重，特别是在通往经济发达地区的高速公路主干线，在开通运营数年后，还远未达到其大修年限或使用寿命时，高速公路都不得不经常实行部分封闭加以维修。作为湖南省第一条高速公路——长潭高速公路，当时设计使用年限为20年，然而受超限超载运输等因素的影响，长潭高速在启用仅6年后，2003年5月，长潭高速开始大修，改造耗资4亿余元，几乎等于“重新建一条长潭高速的三分之一”。虽然从2007年6月1日起，湖南为建立防止超限超载运输长效机制，鼓励运输车辆合法装载，保证高速公路安全畅通，实施高速公路计重收费，但成效依然有待商榷。

4、政企不分。虽然湖南高速公路资产管理采取的也是直接隶属省交通厅的企业模式，但仍延续了一般公路的特点，即所有权管理与行业管理混为一体。省高速公路管理局和省高速公路建设开发总公司之间的行业管理职能和行业所有权职能并没有科学合理的界定，因此易出现以下弊端：（1）高速公路资产行业主管部门行使所有权职能不利于建立宏观调控体系，行业主管部门的管理职能应该是政府的宏观规划在资产管理上的延伸，应协助国家承担宏观计划调控的任务。这种调控不应是指令性的，而主要应该通过行业政策，行业技术发展规划来实现。企业应面向市场，成为市场的主体。如果行业主管部门行使所有权管理职能，则易造成企业自主权的削弱，不利于企业走向市场和实现高速公路资产的保值增值功能；（2）高速公路行业主管部门行使所有权职能很容易造成主管部门利用所有权行使社会经济管理职能，忽视商业化运作规则，损害所有权利益。行业主管部门既是企业所有者和经营者，又是行政管理者，很难分清所有者行为和行政管理者行为的边界，造成所有者行为的弱化和行政管理行为的强化，而冲淡所有者权益；（3）行业主管部门行使所有者职能不利于营造公平竞争的市场环境，导致高速公路资产低效配置。由于高速公路行业主管部门直接投资并经营高速公路资产，同其他经济组织经营高速公路资产，其竞争条件不平等，不利于社会公平，易助长高速公路资产低效经营配置。

5、经营权管理体系不完善。突出表现在：（1）对高速公路经营权的范围和价值认识不清晰。高速公路的特许经营权表现为无形资产，有其自身的特殊性质。经营权范围取决于政府授权，授权内容不同则经营权的价值不同。但当前对经营权范围及经营权价值没有准确的界定和可量化操作的规则，随意性较大；（2）各种法律、法规制度不配套。交通部在1996年颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，对转让公路权的一些原则与一般性的规定进行了适度的规范，但缺乏具体的实施计划，没有形成成套的管理体系；（3）高速公路产权市场发育不完善。高速公路经营权转让是一种交易行为，但目前湖南还没有形成一个统一的、信息畅通、制度完善的高速公路经营权产权市场，市场对资源的配置作用还没有充分发挥出来；（4）授权对象可选择的范围较窄。由于没有形成发育良好的高速公路产权市场，进入高速公路产权市场从事公路经营的经济组织太少，实际交易中，可供选择的授让对象少，缺乏竞争；（5）经营评估不规范。高速公路经营权的评估一般都采用收益现值法和重置成本法。在评估时一般都忽视了高速公路经营权自身的特点和要求，没有真正形成一种适合于高速公路资产评估的程序与方法。

（作者单位：湖南省高速公路管理局）

参考文献：

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[2]邹立新，李曙光.万众一心打通京珠大动脉.我国交通报，2008.3.

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[6]李峰.智能交通系统在国外的发展趋势.国外公路，1999.1.