职业教育：破解民生困难的重要路径

徐　健

摘要：文章对现阶段制约职业教育民生属性彰显的原因进行因素分析，并从政府服务民生的责任角度提出了发展职业教育的新认识、新思路和新对策。

关键词：职业教育；民生

作者简介：徐健（1969—）,江苏海安人，江苏海安县教育局，中学高级教师，主要从事职业教育教学与管理研究。

中图分类号：G71 文献标识码：A文章编号：1001-7518（2009）0４-0042-04

当前中国最大的问题是民生问题。在教育、就业、分配、社会保障等四大问题中，教育问题是民生问题的核心要素。对于教育问题，在构建和谐社会的进程中，政府既要着眼于国计，更应着眼于民生。可以说，优先发展教育，大力发展职业教育是破解民生问题的另一重要的教育路径。

一、职业教育的民生属性和政府的民生责任

（一）从教育的功能看，职业教育具有鲜明的民生属性

就职业教育这种教育类型而言，其民生属性更为鲜明。在职业教育肇始之前，教育一直是统治阶级的特权。只有到了西方工业革命之后，面向大众的职业教育才应运而生，其背景：一方面工业革命在创造巨大财富的同时也造就了大量的贫民，大量的贫民及其子女在社会上游荡，社会矛盾加剧；另一方面，现代化的大生产需要一大批接受过职业技术教育和培训过的劳动者。缓和社会矛盾和培养懂技术的劳动者的需要，使教育终于冲破了阶级的藩篱，形成一种以面向大众、为资本服务的、客观上也实现了改善贫民生存状态的一种新的教育类型，这就是职业教育。可以说，职业教育从产生的那天起就是一种着眼大众、改善民生的教育类型。

我国近现代职业教育的产生和发展也是如此。著名的近现代职业教育的奠基人、教育家黄炎培先生就明确提出了职业教育的民生属性：一、“为个人谋生之准备”；二、“为个人服务社会之准备”；三、“为国家及世界增进生产力之准备”。职业教育的终极目标在于使“无业者有业”、“有业者乐业”。

新中国成立之后，《共同纲领》确定了“民族的、科学的、大众的”新民主主义的教育方针，体现了新中国重视社会公平、教育公平的基本价值。上世纪80年代的中等教育结构调整之后，我国的职业教育特别是中等职业教育有了长足进展。1996年5月《中华人民共和国职业教育法》的颁布，国家第一次以法律形式确立了职业教育的地位。温家宝总理2005年11月7日在全国职业教育工作会议上所作的题为《大力发展中国特色的职业教育》的讲话中明确指出：“职业教育应该是面向人人的教育，使更多的人能够找到适合于自己学习和发展的空间，从而使教育事业关注人人成为可能。”职业教育的民生属性在当代中国经济社会发展中的作用得到进一步的重视与肯定。

（二）从政府的职能看，政府具有民生责任

从行政权力的本质属性看，权力在于促成全体社会成员的亲密和睦、同心同德、以谋取全体公民的幸福。因此，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责，也是政府施政的最高准则。党的十七大报告将教育作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的首要任务。十届全国人大五次会议上审议通过的2007年政府工作报告指出，“要把职业教育放在更加突出的位置，使教育真正成为面向全社会的教育，这是一项重大变革和历史任务。”因此，把发展教育置于优先发展的战略地位，把大力发展职业教育置于教育体系中优先发展的重要地位，以解决好人民群众普遍关注职业教育发展问题，是政府民生责任在教育领域的具体体现。国家投资教育的主要原因是，举办公立教育可使每个公民获得平等的发展基础，在某种程度上起着社会的稳定器的作用。另一个重要理由是教育属于公共产品，必须由政府来供给才能取得最大的效果。

（三）职业教育的民生属性和政府的民生责任间的关系

美国财政学家哈维·S·罗森在分析外部效应时，提出了“正的外部效应一般会导致一种活动提供不足，而补贴和税收可以解决这个问题，但必须注意避免滥用补贴”的观点。该观点给我们的启发是，政府要承担起那些具有明显正外部效应的民生责任。就我国教育资源的现状而言，国家垄断了教育资源。从行政权力的“社会性、普适性、责任性”的特点来分析，政府举办的教育应该是“面向全社会的教育、面向全体人的教育，面向人的全面发展的教育”。从现代社会教育领域的发展情况来看，除了传统的学校教育之外，社会教育的需求越来越大，补充知识教育、技能教育、老年教育等已经成为新的社会潮流。因此，构建终身教育理念下的职业教育体系，努力实现学有所教，让所有适龄儿童和有学习能力的公民都能接受教育。《职业教育法》第四条指出：“实施职业教育必须贯彻国家教育方针，对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，传授职业知识，培养职业技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质。”对民生问题中的教育问题特别是职业教育的高度关注，既反映了人民务实生活、和谐安康的追求与心愿，也表明中国已经进入了一个需要以民生为本并全面满足人民群众生活需求的发展升级的新时代。

二、制约职业教育民生属性彰显的因素分析

作为与人们的经济生活最为贴近的一种教育类型，职业教育的产生和发展，是社会生产高度社会化、工业化发展的需要。职业教育不仅解决了社会化大生产对大批高素质劳动者的需要问题，而且让劳动者有了获取衣食住行的能力及其失去衣食住行能力后再次获得生活保障和发展能力。但在实际的职场状态中，特别是当劳动力市场尚不规范，各种行业的工资报酬仍有扭曲的时候，职业教育民生属性的彰显就会受到极大的制约。

从传统文化观念看，职业教育并非人人羡慕的一种教育类型

对于教育的文化认识，从传统文化中走出的华夏子民的心理结构中至今仍保存着挥之不去的“学而优则仕”文化情结，因此，“万般皆下品，唯有读书高”自然就会折射出中国人对体力劳动的轻视和对体力劳动者的鄙视。作为一种面向技能型人才（主要是高素质、高技能型劳动者）培养的教育类型，职业教育在社会公众心目中还不是人人羡慕的教育。

从分流教育制度看，职业教育并非人人愿意接受的一种教育途经

现阶段，我国在普及了九年制义务教育制度后实行的是“初中后”和“高中后”两级分流制度，这种制度化的教育分流是一种具有明显缺陷的教育体制，它从‘选优汰劣的角度强化了受教育者之间的差别，所以它最终扩大了人与人之间的文明水准的差距。就职业教育来说，我国职业教育的再度兴起和发展是在上世纪80年代中等教育结构调整之后，是为过去不能升入高一级普通教育者提供的另一类教育，因此，从肇始之日起，职业教育就被看成是为升学失败者提供的一种“劣等教育”。人们接受职业教育也并非是自愿的，之所以还有人选择职业教育，实乃是升学失败之后的无奈之举。如果不选择，就被排斥到教育链之外。事实上，确实有很多人宁愿辍学，走向社会，也不愿意接受职业教育。其现象背后的原因是深层的、多元的，但有一点是肯定的，即筛选性的分流教育制度始终含有某种社会不公正。

从资源的配置看，职业教育并非人人愿意拥有的一种教育资源

资源是生产的基础，是生产的条件，是一切生产的可能性之所在，是增长与发展的要素的总和。但教育资源非同于一般的生产性资源，它既具有资源的稀缺性特点，又具备准公共产品的事业属性，因此教育资源的配置也不同于其他产品的生产，政府有责任不断加大教育投入以满足社会需求。由于教育投入的不平衡问题尚未缓解，教育资源供求矛盾仍较突出。据《权威发布：2006年全国教育经费执行情况统计公告》（《中国教育报》2007年12月29日第2版）中有关普通高中和职业中学经费支出情况看，普通高中生均预算内教育事业费是2240.96元，职业中学只有2163.69元，除西藏外有16个省区的职业教育生均预算内教育事业费低于全国平均水平，有18个省区的职业教育生均预算内教育事业费低于普通高中；普通高中生均预算内公用经费是449.15元，职业中学只有407.28元，除西藏外有15个省区的职业教育生均预算内公用经费低于全国平均水平，有14个省区的职业教育生均预算内公用经费低于普通高中。由此可见，我国目前对职业教育的投入总量不足，且区域性差异较明显，职业教育难以成为社会公众心目中认可的优质教育资源。

从教育预期看，职业教育并非人人愿意选择的一种教育方式

教育的合理选择，不仅可使其在人的一生中的教育效用最大化，而且对不同岗位上的就业前景、未来工资、消费收益和非货币形式收益的预期以及预期参与者对自身能力以及在不同领域内取得成功的自我评价都将有着深刻的影响。当前，在我国逐步走向市场经济社会的过程中，职业地位正在取代政治地位，在业绩或能力获得上的教育期望越来越大。在教育功利化得到强化的现阶段，教育预期主要表现在对未来工资、不同岗位上的就业前景、消费收益和非货币形式收益的预期。由于职业教育的职业定向大多数社会评价不高，缺乏社会认同，故社会舆论的支持不高。职业预期参与者对自身选择职业教育并最终在某一行业领域内取得成功的自我评价中明显感到难以找到适合自己的位置时，他们很可能会失去对职业教育的兴趣，甚至放弃对职业教育的选择。当前职业教育发展中遇到的困难，从某种意义上说，就是社会公众主观色彩较强的教育预期对职业教育现实形象的否定。

综上所述，职业教育是自身亟待改善和加强的教育，还不是优质教育；职业教育只是面向农村和城市弱势群体家庭的教育，还不是全民教育；职业教育是教育预期和实际职场状态不佳的教育，还不是人人羡慕的教育。因而，职业教育的人民性、职业性等民生属性未能在社会生活中得到充分的彰显。

三、民生视角下的职业教育发展的政府行政干预

作为民生问题的核心要素，教育是民生之基，也是激活人力资源、促进经济发展的重要基石。因此，对于职业教育的发展，政府不仅要有重视关系民生改善的职业教育的行政责任意识，还要有支持职业教育又好又快发展的有效行政措施。

（一）提升政府对职业教育民生属性的认识，增强发展职业教育的民生责任

教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础，也是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。过去，我们只是把教育与其它社会事业一样对待处理。党的十七大之后，党和国家对发展教育的认识有了新的历史高度，提出要把“优先发展教育，建设人力资源强国”作为加快推进以改善民生为重点的六大社会建设任务的首要任务。这种新的历史高度是党和国家从社会学的角度，第一次把教育纳入到以改善民生为重点的社会领域中；也是党和国家从经济学的角度，第一次提出建设人力资源强国新任务的科学论断，从政府提供教育公共品的角度去破解阻碍社会公平也包括教育公平实现的民生矛盾，化解教育类型多样化进程中受到的阻碍。充分认识教育尤其是职业教育的民生属性对于优先发展、加快发展、大力发展教育特别是职业教育的战略意义，满足人民群众对多样化职业教育的需求，为人民群众的就业、创业和成才创造条件，实现人人安居乐业，人人共享改革发展成果，最终实现社会和谐发展的民生目标和治国理想。

（二）提高政府对科学发展职业教育的决策水平，形成职业教育科学发展的思路

改革开放30年，社会经济财富有了极大增长，民生状况得到了极大的改善。但正如邓小平指出的那样，“我们最大的失误是教育，对年轻娃娃、青年学生教育不够。”（《邓小平文选（第三卷）》人民出版社，1993年10月，P327）教育问题既是社会问题，也是政治问题。作为社会问题，教育关系到公民的生存质量和人们之间关系的和谐；作为政治问题，教育关系到国家政局的稳定。当前，人民群众日益增长的教育需求与教育供给特别是优质教育资源供给的矛盾非但没有缓解，而且愈演愈烈，还由此派生出许多其他社会问题。在教育结构上，是继续扩大所谓的优质普通高中教育，迎合社会公众的升学愿望，还是加大教育结构和内容的调整，积极发展职业教育，以满足人民群众多样化的教育需求，这是我们必须作出的政策抉择。温总理在政府工作报告中提出，“教育结构调整总的方向是：普及和巩固义务教育，大力发展职业教育，提高高等教育的质量。”这充分表明，在各类教育中，惟独职业教育要大力发展。在对待职业教育的认识上，是一味地强调职业教育的功利性价值，“重视专业课，轻视文化课”、“重视专业技能、轻视专业理论”，还是以文化视角科学审视职业教育，真实地还原曾经被遮蔽的职业教育本义。显然，只有在凸现职业教育实践性的同时，不断提高职业教育的内在品位，确立和追求职业教育的人文理想和境界，才不会把职业教育看成是一种简单的技能培训和一种终极性的教育，并最终在社会经济建设和职场实战中彰显职业教育的特点和优势。

（三）加大政府对职业教育发展的有效行政干预，促进职业教育又好又快发展

从政府民生责任角度看，关注民生、改善民生、发展民生是政府的民生要务。破解民生难题要从政府做起，因为权力在政府、政策在政府、资源也在政府，因此，政府始终要站在人民群众的立场和角度来设计施政政策。

确立为民生服务的重点领域：大力发展职业教育

党的十七大已确立“教育”为以改善民生为重点的六大社会建设任务的“首要”任务，而职业教育则是教育发展中的重点领域。作为公共权力的代表，政府应从服务民生的角度协调教育尤其是职业教育与经济的发展与运行。当前，政府的教育决策特别是职业教育发展的决策，要从职业教育的民生属性出发，大力发展中等职业教育，为社会经济的发展培养大批懂技术、会管理的高素质、高技能的劳动者；在此基础上，要顺应人民大众迫切要求子女接受高层次、优质职业教育的意愿，适度发展三年制高等职业教育，重点探索发展四年制及以上层次的职业教育，同时积极探讨职业教育在城乡剩余劳动力转岗和再就业培训中的作用，构建多元的、立体的、科学的职业教育体系，以充分体现职业教育解决人民群众最基本生存权的人权思想、职业平等的民主思想和发展个性的人本思想。

实施有力的服务民生的具体措施：全力推动职业教育发展

措施一：创新教育制度，构建结构合理协调发展的教育体系

诚如《学会生存》中所言，“是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合个人的特点的。”（联合国教科文组织国际教育发展委员会.学会生存——教育世界的今天和明天.华东师范大学比较教育研究所译。北京：教育科学出版社，1996年，P105）显然，人的需求多样性与教育类型的多样化在本质上是一致的、统一的。然就我国目前的教育结构而言，各类教育发展的结构比例是失调的，主要表现为普通教育得到了重视，高等教育获得飞跃性发展，唯有职业教育的发展规模和发展速度相对滞后。因此，当前的首要任务是统筹普、职和中、高等教育的协调发展，普、职之比应由现阶段提出的0.5:0.5大致相当向0.3:0.7提升，因为，除了少数“学术性”大学毕业生外，绝大多数青年需要通过职业教育与培训进入就业市场。在实施职业教育的过程中，要坚持学历型职业教育和非学历型的职业培训合辙而行，同时做好中等职业教育与高等职业教育的衔接。只有这样，规模足够和质量优等的职业教育才能与经济社会的发展需要相适应，与中国社会人数居多的中等社会阶层人员结构的需求相匹配。

措施二：加大政府投入，构建职业教育发展的保障机制

针对因追求教育的直接功利价值造成教育资源配置失衡的现状，政府应在服务民生理念的关照下纠正教育资源和力量分配上的不公平。在保障基本存量的基础上注重增量，尤其要加大对因地区差异和教育类型差异所造成的地区教育水平和各类教育类型间差异的纠偏。目前比较现实而适宜的做法只能是由政府对教育进行投资、由政府创办教育，或者对个人提供相应的教育投资补助，以便消除由于家庭收入过低而对个人正常接受教育所形成的制约和限制。就处于弱势地位的职业教育而言，政府在进行资源配置时，应在财力可能的情况下向落后地区适度倾斜（主要通过财政的转移支付政策来实现）。从2006年起，国家对全日制职业学校高一、高二的学生全面实施每年1500元职业教育助学金政策。这项政策对推动职业教育的大发展起到了很大的积极作用，但表面上的公平掩盖了事实上的不公平，因为各地区的经济发展水平并不平衡。对于少数民族地区和经济不发达的西部地区而言，区区1500元只解决学生上职业学校的生活困难，事实上很多学生因支付不起学费，迫不得已最终不得不放弃上职业学校的机会。由此看来，应因地制宜制订国家职业教育教育助学金管理办法，同时要加大对经济贫困地区以及特别贫困家庭的资助力度。此外，还要持续加大对职业学校办学条件特别是实验实习设备以及师资队伍建设的投入，努力维护教育公平在职业教育领域的实现，最终达到象办义务教育那样办职业教育尤其是中等职业教育，全力促进职业教育与各类教育的和谐发展。

措施三：制订市场规制，促进职业教育的有序健康发展

教育市场规制的制定，政府首先要着眼于教育内部的公平，要从教育均衡化发展的要求出发，大力发展各类教育尤其是职业教育，从而保证人人享有平等的受教育的机会。事实上由于“差异”（教育资源的差异和教育对象的差异）的客观存在，绝对公平是不存在的。问题的关键是，要在择业意愿上引导学生而不是单单以学业水平的高低来强行进行教育分流，否则，职业教育永远是人们不愿意接受的一种教育。因此，各级各类学校要强化升学指导和学生人生职业生涯的科学规划，确保学生的升学分流充分体现“人人享有平等的机会接受符合其能力发展的教育”原则，从而使职业教育真正成为受教育者的可能选项。

其次政府要关注教育外部不公平对教育公平的影响。作为与经济发展最为密切的职业教育，要确保其有序健康发展，就必须首先关注其外部的就业政策，因为，只有规范、依法、稳定的就业，才能称得上是民生之本。为此，必须狠抓就业准入政策的落实，核心是职业资格证书的认证。职业资格证书是劳动者求职、任职、开业的资格凭证，是用人单位招聘、录用劳动者的主要依据，也是境外就业、劳务输出、法律公证的有效证件。如果不严格实施就业准入政策，则职业教育发展的外部驱动力就会削弱，人们接受职业教育的个人意愿就不强，企业劳动者的素质就难以提高，先进生产技术的转化就会受到制约，社会经济的发展又会反制就业的需求，人民群众的民生也难以改善。在关注就业政策的基础上，要着力从分配政策入手，因为分配是民生之源。在这个问题上要抓好两点：一是分配标准的确定，二是分配的执行到位情况。否则，会出现无限度地压低劳动报酬和大范围地拖欠工人工资的情况。这不但不会使就业成为民生之本，反而衍生出大量的民生问题。只有确保职业学校毕业生就业的最低工资收入，才能使毕业生顺利进入职业岗位，才能使接受职业教育者的人才培养成本得到相应补偿，也才能最终提高职业教育的有效性和促进职业教育的有序健康发展。总之，制定市场规制，努力维护职业教育及其相关市场规制的贯彻和落实，应该成为各级政府尤其是地方政府长期的责任。

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