实行信访代理 化解社会矛盾

梁文平

通过几年来的实践,注意到一些上访人由于多年上访,家庭生活通常都比较困难,信访成本是上访人的一个主要经济负担,而如何进一步畅通信访渠道,使上访人真正降低信访成本,减轻访累?是唐山市人民检察院一直在思索和寻求解决的难题。2008年初,唐山市政法委提出信访代理的构想后,唐山市人民检察院立即按照部署在全市检察机关创造性地实施了涉检信访代理制度。通过严密地部署,得当地组织,到目前为止,全市检察机关已按照信访代理制度的规定为29件信访案件进行了信访代理,其中上访人表示满意的26件,占总数的89.7%,基本达到了预期的效果。

一、降低信访成本是信访群众的基本期待

通过多年实践发现:信访工作需要综合治理,仅仅解决信访案件本身,有时并不能促使上访人息诉罢访。为了分析其原因,对8件缠访缠诉的上访老户案件进行了专门剖析。在这些案件中,有2件属于司法机关办案有瑕疵的案件,有6件属于上访人对案件事实和法律认识有误的案件。对司法机关办案有瑕疵的案件,我们均已依据法律做出了纠正。对当事人认识有误的案件,我们亦根据事实和法律对上访人进行了耐心的解释和疏导。但是,这8件案件的上访人仍然经常到检察机关或其他有关单位缠访。而在深入了解他们的家庭情况之后,我们发现他们有一个共同的特点,就是由于长期上访,消耗了大量的时间、精力和金钱,因此,家庭经济困难,生活陷入贫困。信访成本过高,不仅会加重上访人的负担,而且还可能因此而形成缠访缠诉的上访老户,并进而对检察机关的形象产生不利影响。所以,如何有效地降低信访成本,减轻上访人的经济负担就成为了检察机关的一项亟待解决的难题。

二、信访代理是降低信访成本的重要途径

信访代理就是对一定范围内的信访事项,由检察机关聘任信访代理员,并由上访人根据自己的意愿从中选择特定信访代理员代理其办理相关信访事项的制度。具体做法是:

(一)建立信访代理组织机构。全市两级检察院都建立了涉检信访代理领导小组和具体办事机构。负责本单位涉检信访事项代理工作的宏观业务指导、监督检查和考核;确定职能部门、明确信访代理员代理群众信访事项;对信访代理员定期进行业务指导,政治业务法律政策教育培训;负责总结推广涉检信访代理工作先进典型事例。同时,建立涉检信访代理接待室,接待涉检信访代理员和承办代理工作。

(二)聘请信访代理员并培训。两级院按照要求选任涉检信访代理员。其中,县、区院根据当地的人口及社区、乡村数量的多少,从本院相关业务部门及当地党、政、工、团工作人员,镇(乡)、街道、村(居)、律师、法律工作者中选择政治业务素质较高、法律政策水平较强、具有一定群众工作经验的人员中选任10-30名涉检信访代理员,并向市院备案。市院亦从本院相关业务部门及基层院上报的代理员中选任了27名代理员。

(三)信访事项委托。信访人自愿委托代理信访事项时,应在信访代理员名单中选择代理员,向代理员提供有关案件真实材料,并与代理员签订《涉检信访事项代理授权委托书》,约定由信访代理员代其向检察机关或其他有关机关提出信访事项,承诺在此期间内不再信访。在《委托书》中要明确委托人的姓名、代理事项、权限和期限,并由委托人签名或盖章。代理人员对属于代理范围内的事项,均应受理。

(四)信访事项代理。一般情况下,信访代理员接到委托后,应在5日内向检察机关代理反映。两级院各自聘任的信访代理员凭《涉检信访代理员证书》、《涉检信访事项代理授权委托书》可以到我市两级院的任何院代理信访。信访代理人员需要代理群众到省级以上检察机关反映问题的,必须征得市院涉检信访代理工作领导小组的认可。

(五)信访事项代理终结。信访代理事项按照《信访条例》和中央、省委政法委有关办理涉法涉诉信访工作的有关规定进行办理、复查、复核。信访事项办理时限一般为30日,最长不得超过60日。信访代理事项经过复核完毕后,信访事项代理终结。

三、群众满意是信访代理制度的生命

信访代理制度自推行以来,有效地降低了上访人的信访成本,同时亦带动了信访质量的提高,较大程度地提高了息诉罢访率。我们先后通过这一做法,成功解决了曾多次来市赴省上访的刘某等26起信访案件。另外,正在代理之中的上访人那某某在签订《委托书》之后,当即表示“你们的信访代理制度给我节省了很多时间、精力和经济费用,我由衷感谢,并相信信访代理员能够代理好我的案件”。通过一年多的实践,取得了明显效果,主要表现在:

(一)信访成本明显降低。降低信访成本,从根本上减轻上访群众的负担,是我们实行信访代理制度的初衷。通过实践,我们发现信访代理制度确是降低群众访累的一个重要途径。其作用主要有二:一是通过信访代理员的代理,可以替代上访人到有关部门信访,从而为上访人节省了很多时间、精力和住宿、交通费用;二是通过信访代理员的指导,可以避免上访人多头上访和滥访滥诉,从而可以少跑很多冤枉路、少花很多冤枉钱。例如,李百桶因其子涉嫌盗窃被司法机关羁押而上访一案,路北区检察院检察员母贵忠同志在接访后,考虑到李百桶系河南人,来唐上访路费、住宿开销很大,因此,建议李委托信访代理。李即委托母贵忠同志作为该案的信访代理人。之后,母贵忠同志根据李的委托向公检法有关部门了解、跟踪李百桶之子盗窃案审理的进展情况以及开庭日期等信息,并适时通过电话向李百桶通报。目前,李百桶之子盗窃案已经审结,并做出了有罪判决。虽然如此,上访人李百桶仍然非常感激检察机关出台的便民利民措施,感谢信访代理员的辛勤劳动。

(二)办访效率明显提高。由于我們选聘的信访代理员均是知晓法律和诉讼程序的同志,因此,信访代理员一旦接受委托就能立即根据信访事项的性质和特点为上访人选择适当的法律程序和信访诉求。路直则事达,办访效率也相应提高。例如,我市丰南区上访人刘崇顺以其侄子刘贵杰被该区公安分局和检察院错误刑事拘留、错误逮捕为由申请国家赔偿,丰南区检察院审查后做出了不予国家赔偿的决定,刘崇顺不服,向我院申请赔偿复议。在审查中,我院办案人员了解到刘贵杰因涉嫌放火罪被逮捕,后经鉴定精神病鉴定无刑事责任能力应立即释放,但公安机关在羁押三个多月后才将刘贵杰释放。根据国家赔偿法,检察机关对这种情况确实没有赔偿义务。但为了维护上访人的权益,降低其信访成本,快速解决这一信访问题,在取得刘崇顺的同意后,由我院信访代理员代理其到公安机关表达诉求,刘崇顺亦表示在此期间不再上访。经过信访代理员的努力,丰南区公安分局仅用一周时间就拿出了解决方案,决定参照国家赔偿法的赔偿标准给予刘贵杰八千元经济补偿。事后,上访人刘崇顺表示对我们的信访代理制度非常满意,称“给你们代理员签个委托单,不但这么快把我的事办了,还不耽误我做个小买卖,信访代理这个办法好”。

(三)办访质量明显增强。司法机关能不能公正执法往往是涉法信访群众关注的焦点问题,信访代理制度不仅有效地降低了上访人的信访成本,而且由于在信访案件的办理过程中有了信访代理员的介入,案件承办单位和承办人的责任意识明显增强,办案质量也因此而有较大幅度的提升。在通过信访代理的29件案件中,上访人对办理结果表示完全满意的15件,表示基本满意的11件;而对办理结果表示不满意并准备按法律程序继续上访的仅为3件,占总数的10.3%。可见信访代理制度确实能够有效地促进办案单位和承办人提高办访质量。

(四)信访秩序明显好转。由于部分群众对涉法信访工作程序和问题解决机制的不了解,一旦出现矛盾纠纷就奔上级、找大官,致使信访秩序很不规范。通过信访代理,上访人把问题交到信访代理员手中即可回家等消息,由信访代理员根据问题的内容和性质向有关部门反映,直至得到明确合理的答复意见,有效避免了信访人越级上访和闹访问题的发生。同时,由于信访代理工作贯穿信访事项的受理、办理和答复的各环节,有利于检察机关随时把握信访人的思想动态,提前掌握个别群众越级上访的苗头和信息,便于超前做好思想疏导和稳控工作。