经济危机背景下的税收流失问题研究

魏　国

[摘要]目前，我国经济受全球金融危机的影响而调整宏观调控政策，因此加强税收管理以减少税收流失对我国经济发展具有更加重要的现实意义。我国税收应征额与实征额之间有较大的差距，税收流失严重。这种税制表面现象与实际运行之间的差异不仅使得税收对资源配置、收入分配的调节作用大打折扣，长期内还会对国民经济产生负面作用。这种差异可能来自于纳税人逃税，也可能来自于税制设计不合理、税务管理能力弱，还可能来自于税收法律法规不完善。因此，要使税收流失情况得到好转，不仅要提高公民的纳税意识，还要改进税收管理，以及完善税收法律法规。

[关键词]经济危机；税收流失；税收管理

[中图分类号]F812.42［文献标识码］ Ａ

[文章编号] 1673-0461(2009)03-0001-03

※基金项目：国家社会科学基金项目《加快发展现代服务业的制度障碍与政策研究》（08CJY043）。

一、我国税收流失现状及其危害

在许多发展中国家，有限的管理能力成为税收的束缚。对发展中国家的逃税情况的研究表明，半数以上的潜在所得税未能征收入库的情况并非罕见，其他税种也有些类似情况。我国这类研究资料比较缺乏，但同样，应征额与实征额之间有较大的差距，税收流失严重。有学者曾对我国逃税的规模进行测算，结果令人震惊：在1995年至2002年中，我国逃税规模分别为4473.95、4099.14、4358.44、4524.92、4440.31、4438.13、4320.56、3991.88亿元，逃税率分别为0.74、0.59、0.53、0.49、0.42、0.35、0.28、0.23。[1]最近，审计署公布的有关审计结果表明，由于企业存在着核算、申报不实等诸多问题，导致大量税收流失。这不仅使得政府收入流失，税收对资源配置、收入分配的调节作用大打折扣，更降低了税制的弹性。特别是在通货膨胀的条件下，由于管理的原因，导致税收收入相对额下降，要想增加收入，只有不断地提高名义税率和开征新税，导致了高税率低税额的现象，也使得减税面临巨大困境。并且，从长远角度看，税收流失还会对国民经济产生负面作用。因此，减少税收流失是一项重要而又迫切任务。

二、税收流失问题的原因

（一）公民的依法纳税意识淡薄

企业通过做假账，多摊派费用，减少账面利润来减少纳税已成为一种风气，公民的依法纳税意识淡薄。这固然与我国公民素质不高有直接原因，但是还有其他方面因素。

1.部分征税人征税观念不正确。在部分“税官”看来，我是“国家税官”，我就有权管你，你不服，我有法治你，一副典型的“税老大”的模样。并且，某些地方人情大于税法，只要人情到，好处到，一切都可以通融。这使得纳税人感觉社会主义税收跟奴隶社会、封建社会统治阶级的“苛捐杂税”“横征暴敛”并无本质区别，从而产生反感。

2.政府机关的财政支出不够透明，甚至错位。虽然我国人大每年都对预算情况进行审议和监督，但是绝大部分纳税人并不清楚财政收入有多少用于纳税人，有多少用于政府开支。如果纳税人看到的仅是政府机关漂亮的办公大楼，宽敞的职工宿舍和高档的轿车，他们就会感到即使依法纳税，也都被“当官的”挥霍掉了，故产生一种少缴税甚至偷税的动机。

3.税收宣传不得体。到目前为止，中国的税法宣传仍然停留在“依法纳税是每个公民的任务”、“社会主义税收取之于民，用之于民”的阶段上，这使得纳税人误认为税收是政府无需付出取得的，税收是一种绝对的权利，权利义务的不平等使得纳税人对征税产生抵触情绪。

4.偷税惩罚力度不够。纳税人看到：许多偷税漏税单位或个人并没有被发现；即使被发现，受到的惩罚力度也很小，从而使依法纳税的人们有不公平的感觉，他们也改为不依法纳税。这种“示范效应”使不依法纳税成为普遍现象。一旦如此纳税人就不会因为不依法纳税而产生罪恶感。

（二）税制设计不合理、税务管理能力弱

1994年税制改革进一步确立了我国现行以流转税和所得税并重的双主体税制结构，基本上适应了社会主义市场经济的要求，取得了初步的成效。这可以从我国宏观税负不断的提高中看出。据统计，从1994年～2002年，我国宏观税负率分别为10.96%、10.33%、10.18%、11.06%、11.82%、13.02%、14.07%、15.95%、16.40%。[2]但从税收结构情况看，流转税和所得税这两个主体在结构上是严重失衡的，流转税比例过高，目前已达到税收总收入的70%以上，而所得税所占的比重则比较低，仅有16%左右，其他财产税等辅助税种也未调整到相应位置。同时，应该看到，我国税务管理能力较弱，这使得税制实施的效果不好。从实践看，正是由于对法定的各个税种缺乏管理能力，在许多发展中国家，税制设置的初衷与实际运行情况之间往往存在巨大的差异。其结果首先是影响一定时期税收收入的总量与结构。在这种较低的税务管理能力下，要增加收入，政府往往必须不断提高税率和开征新的税种，其结果必然使得税制缺乏严谨的体系。我国税务管理能力弱，主要体现在以下方面：

1．征收系统信息化程度低，征管手段落后。首先，税收计划缺乏弹性，税务机关的征收进度比照税收计划进行，很难做到应收尽收。其次，征收大厅没有充分发挥其功能效应。虽然投入大量硬件设施，但其功能的应用有待于开发。如以计算机代替手工征收，虽然提高了工作效率，但目前的软件功能尚有欠缺，只是对纳税人简单情况进行储存，打印税额及征收日报等，不能提供大量信息。对纳税申报资料的人工审核不但缺乏可比性而且还存在滞后性纳税评估，税源监控信息在征管实践中没有被灵活地运用。特别是对未申报户、欠税户缺乏很好的源泉控制方法，未能与工商、银行、企业进行联网。再次，征管数据没能为稽查选案即使提供有价值的信息。

2．管理系统信息化程度低，没能有效地支持征收系统和稽查系统。管理系统是税收征管体系的桥梁和纽带。现行的管理系统从税源监控的广度到深度都没有达到应有的程度，而且信息化程度低，过多强调了静态税收资料的保管，忽视了动态税收资料的采集。

3．稽查系统效率不高，没能把稽查中掌握的第一手资料及时反馈给征收和管理系统。稽查人员所占的比例不足，稽查力量有待充实，稽查的内容、方法也有应进一步完善。特别是目前稽查部门实行的“选案、稽查、审理、执行”一整套方法，虽然本意是要强化对稽查权力的制约，减少大规模稽查而增加的税收成本，但在实际执行中却出现一些问题，利用选案提供的数据不尽准确，影响了稽查工作的准确率。

4．征收、管理、稽查各部门之间的职责范围划分有时不甚合理，缺乏整体协调。表现在征管数据没有能为稽查选案及时提供有价值的信息；管理系统既缺乏相对独立性又不能有效地支持征收系统和稽查系统；稽查没能借助于征收和管理系统获取选案线索，有针对性地实施专项稽查和重点稽查，同时，也没有很好地做到把稽查检查中掌握的第一手资料及时反馈给征收和管理系统。

5．征管工作在具体操作中缺乏一定的规范性。首先表现在税务人员的素质、业务水平有待于提高；其次办税程序、手续、文书还不甚规范，税务人员执法的规范化问题仍然存在。

（三）税收法律法规不够健全

虽然我国目前已经初步建立起具有中国特色的税收法律框架，《税收征管法》等税收程序法的颁布实施，也进一步完善了税务执法、法制监督、和法律救济的制度体系。但随着市场化进程的加快，新型经济及相关法律的不断涌现，税收法制建设中不仅原有的问题日益突出，而且还暴露出新的矛盾。主要问题有：

1.税收法律体系不完善。许多重要的税收法律，如税收基本法、税务违章处罚法、税式支出法、税务法理法、纳税人权利保护法等还未出台；税收实体法内容滞后，税种设计不合理。

2.税法与相关法律存在明显脱节，长期游离于整个法律体系之外。不仅《宪法》中未对税收的开、征、停、减、免以及公平税做出规定，税法与行政法之间还存在矛盾。

3.税收依法行政上存在明显缺陷，税收司法运行机制存在明显不足。

三、税收流失问题解决办法

（一）提高公民的依法纳税意识

现代各种税种的成功很大程度上要依靠公民的纳税意识，这种纳税意识一方面来自于纳税人的“觉悟”，另一方面来自于考虑到被抓住后会受到惩罚。公民的纳税意识很大程度上来自纳税人对作为正式制度的税法体系的认同程度。如果纳税人能确认税收用途正当，与自己享受的公共服务能联系在一起，是政府提供公共产品的“影子价格”，并且能感觉到与其他纳税人相比，税收是公平的。这个时候，纳税人对尽义务的意愿会大大加强。但是不少纳税人对征税有抵触情绪。要改变这一态度，一是要改变目前征税人高高在上的错误观念，使他们知道：正是公民的纳税，政府机构才能正常运转，才能给公务员工资。二是要改变目前的税法宣传，不能只停留在“依法纳税是每个公民的任务”、“社会主义税收取之于民，用之于民”之类口号宣传的水平上，而要使纳税人看到：税收是他们为社会生活付出的代价，是为消费公共产品而支付的价格。税收给他们生活中增加的，并不只是负担。

要增强公民的依法纳税意识就要加强对违法纳税人的检查和处罚，并将这些情况公布，以儆效尤。而这又和加强税收管理是相联系的。一个合理的税制跟一个完善的税收管理体系，应该使纳税人衡量逃税的成本—收益后选择依法纳税。 关于这一问题，我们可以用下面的公式解释：

E(Y)＝K[Y-T(Y)-P(m)m×Y]+(1-K)[Y-T(1-m×Y)][3]

其中, E(Y):可支配收入 ，Y:个人真实收入 ， T(Y):税收函数 ，m:真实收入被隐瞒比例 ，P(m):罚款率函数 ，K:逃税行为被查获函数 。

因此，理性的纳税人要使个人可支配收入最大化，预期的最优“逃税”程度取决于税率结构、逃税被查获概率以及罚款率结构。在其它因素不变情况下，逃税程度取决于查获概率K（检查力度）、罚款率P(m)（惩罚力度）。因此，降低畸高税率，加大查处力度和频度，提高罚款率，均能减轻逃税。而这些，是税制设计和税务管理所决定的。

（二）改进税收管理

1.优化税收征收系统。要实现税收系统信息化，包括纳税申报方式多元化，纳税申报数据采集、处理、分析自动化，税控装置普遍化，税款入库无纸化，与相关机构实现网络化。

2.管理系统信息化。管理系统信息化的重点，应该放在纳税信息的分析，存储和与征收系统和稽查系统的相互衔接、相互交流上，建立管理系统与征收、稽查系统相配合、相促进的机制。只有逐步实现管理信息化，加大管理力度，最大可能地获取纳税信息，缩小征纳双方的信息差距，实现合理有效的纳税评估机制，才能使征收、稽查系统高效运作。

3.强化税收稽查，提高稽查水平。要加快税务稽查的制度建设，规范税务稽查执法的权限和程序，建立税务稽查考核体系。税务稽查要实现信息化，以征管数据作为稽查选案的依据，充分利用协查信息，使稽查选案更具有针对性，提高稽查效能。在稽查体制上应确定选案、稽查、审理、执行四分离格局，既能分解权利，又能明确责任，应强调在对稽查权力制约的基础上进一步规范稽查行为。

4.制订规范的核定征税程序。通过规范核定程序，可以有效地避免核税的随意性。具体要求包括：同一城市对核税文书做出统一规定；核税人员定期开展辖区业户经营情况的调查分析及定税后的跟踪管理；逐步实现核定征税由手工管理向计算机管理转化。[4]

（三）完善税收法律法规

加强税收立法，健全税收法律体系。这是推进依法治法、治理税收流失的基础。基本思路是：建立税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相配套的税收法律体系。

1.建立税收基本法。税收基本法是具有最高税收法律地位的“母法”，规范税收共性问题，统一、约束、指导、协调各单行税法。可以为税收执法、司法及其监督确立目标，提高执法、司法水平。

2.健全税收实体法。税收实体法是指规定税收法律关系主体的权利与义务的税收法律规范。在我国现行的各税收实体法中，除了《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》外，其余税收法规具有与法律同等的效力，但从实际情况看，这种有税无法的状况在一定程度上降低了税收的强制性，国家应该尽快将一些可以预见长期适用的税种完成立法程序。

3.完善税收程序法。税收征管法是指规定税收法律关系主体权利与义务履行过程的执行程序的税收法律规范。《中华人民共和国税收征收管理法（修订案）》于2001年5月1日开始实施。新征管法充分考虑了税收对经济发展与社会进步的影响，将促进经济发展和社会进步作为一个立法宗旨。但随着形势的变化，税收法律关系主体权利与义务履行过程的执行程序还需要不断加以完善。

[参考文献]

[1]易行健,杨碧云,易君健.我国逃税规模的测算及其经济影响分析[J].财经研究,2004,(1):31-40.

[2]2002统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2002.

[3]Allimgham, M．and Sandmo, A．．Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis［J］．Journal of Public Economics, 1972,（1）：323-338．

[4]曾国祥.对我国税收管理战略目标和框架的构想[J].税务研究,2002,(6):64-66.

Research on Tax Evasion Issue Under the Background of Financial Crisis

Wei Guo

(School of Business, Nanjing University, Nanjing 210093, China)

Abstract: Nowadays, because of the global financial crisis, macro-economy policies of our country have been adjusting, and therefore reinforcing tax administration in order to decrease tax evasion is very important to our economic development. There is serious loss in revenue in our country. The discrepancy between appearance phenomena and accurate operation in taxation would abate the function of adjusting the resources and incomes, meanwhile in long time the discrepancy would have bad effect in national economy. The reasons which cause the discrepancy are complex, for instance, the taxpayer's evasion, the illogicality of taxation, the weak tax administration, and the faultiness in tax laws. So how to change tax losing situation is also complex. We have to enhance civil taxpaying consciousness, to improve the tax administration, and to perfect the tax laws.

Key words: financial crisis; tax evasion; tax administration

（责任编辑：张积慧）