城乡居民最低生活保障制度实施对策

李　芳

提要N县在实施最低生活保障制度的过程中存在着一些困难和问题，主要表现在低保覆盖面窄；确认低保人员标准单一，收入核算标准难实施；制度管理运行不规范；信息不对称阻碍利益相关者的利益。本文提出增加财政投入力度，多渠道筹措资金；落实相关配套政策；加强机构队伍建设；加大宣传力度。

关键词：城乡居民；最低生活保障制度

中图分类号：D540文献标识码：A

改革开放以来，N县紧紧围绕着“加速经济发展”这个主题，大力发展经济，人民的生活水平普遍得到提高，但由于主客观因素的影响，该县仍有一部分弱势人群不同程度的存在着生活难、就业难、就医难、上学难等问题。为了了解城乡居民最低生活保障制度对这一人群的覆盖程度，笔者先后到N县民政局、扶贫办、残联、N镇政府等多家单位进行了调研，通过与贫困户座谈、访谈等形式收集了大量的资料，分析居民最低生活保障制度实施现状，制度实施过程中存在的问题和对策。

我国的社会保障制度是按照城乡二元结构的模式进行设计的。同样的，最低生活保障制度也是按照城乡二元结构的模式进行实施的。因此，在目前的最低生活保障工作中，包含了城市和乡村两个领域。N县在实施居民生活保障制度时也分为城市和农村两个领域。

一、N县居民最低生活保障制度实施状况

N是典型的多民族农业县，最新数据统计，目前全县总人口约21.54万人，其中农业人口20.19万人，非农业人口1.35万人。境内居住有汉、彝、回、白、苗等17个民族，少数民族人口10.6万人，占总人口的49%，其中彝族人口9.9万人，占总人口的46%。

（一）N县城镇居民最低生活保障实施状况。N县最低生活保障首先在城镇实施，1999年开始在N镇实行试点改革，2000年覆盖了各乡镇，但覆盖对象主要是非农业人口。

1、城镇居民最低生活保障对象。N县的1999～2000年城镇居民最低生活保障覆盖对象主要有：一是城镇原住居民特困家庭和人员。城镇原住居民主要指三代以上居住在城镇的家庭，这部分人口中主要保障对象是失地农民无职业而家庭经济困难者以及城镇无业人员生活困难者；二是国有企业下岗职工。2000年N县国有企业改革，乡镇供销社、县饮食服务部、土产公司、农资公司、百货公司等一大批国有企业的工人下岗。这些下岗工人普遍都纳入了低保的范围；三是乡镇企业下岗职工。2002年部分乡镇企业工人下岗，也纳入了低保的范围。目前，城镇享受低保的人员有2，953人，占城镇人口的4.57%。

2、城镇居民最低生活保障水平、资金来源以及机构设置。N县按照城镇最低生活水平，对城镇低保人群发放最低生活保障金。随着经济的发展变化，逐年增加最低生活保障金。1999年标准是84元/月，随着经济发展、物价上涨，逐年增加金额。到2008年，N县城镇最低生活保障线是142元/月。按照城镇最低收入标准，以差额补助的方式发放最低保障金。

资金来源：资金由省、州、县三级拨款。按照各县经济发展情况划分资金配套的比例，N县是贫困县，按照N县的经济发展情况，省级拨款50%，州级拨款35%，县级拨款15%。在机构设置和运行方面，县民政局下设民政助理员，根据各镇的情况有2～3人承担包括低保等民政工作，由民政助理员统计调查和上报低保人员和人数。

3、确定城镇居民最低生活保障人员的程序。首先由城镇居民向所生活的社区提出最低生活保障申请，并出具贫困证明，社区相关人员对该居民进行贫困调查，情况属实，将申请人员名单报送给乡镇民政助理员，民政助理员对该居民再次进行收入状况、家庭贫困情况等调查，确定后报送县民政局低保股。低保股核实情况后将名单逐级返回到社区，社区张榜公布低保人员名单。

4、多渠道保障城镇困难居民生活。城镇居民最低生活保障是多渠道的，除了每月发放最低生活保障金，还实施了配套的保障措施，主要有：一是修建政府廉租房，解决城镇贫困居民中住房难的问题。2007年N县开始实施廉租房制度，2007年底已有60多套廉租房交付使用，每平方米租金1元/月；二是全额减免城镇贫困居民的医疗保险金。目前政府正在讨论修建养老院和孤儿院。

（二）农村居民最低生活保障实施状况。农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭以户为单位，实行差额救助的制度，其目的是为农村贫困人群的生存和发展提供“安全网”，设立一道“最后的防线”。N县于2006年7月1日全面启动农村低保，以户为单位纳入低保。

N县是典型的农业县，农村人口比重很大。农村低保的对象主要是年均收入低于720元/年的家庭。目前，农村人口约有20.7万人，贫困面比较广，2007年末农村贫困人口为7.49万人，目前纳入农村低保的人口有19，199人，仍有大部分困难群众应保未保。全县由于自然环境、人口素质、经济条件等多种因素的影响，贫困人口的分布状况及贫困程度存在很大差异，因此该县制定了分类施保的措施。根据家庭贫困程度施保。新增的五保户全部纳入低保对象，并享受每月60元的最高补助；对符合享受低保政策的深度贫困、重度残疾、特少民族贫困户、60岁以上的困难老党员优先纳入低保。

最低生活保障金按照差额补助的方式，月享受标准分别为：60元、40元、30元、25元四个档次。资金筹措按省、州、县5∶2.5∶2.5的比例配套。资金统一由县财政局管理，建立农村低保专户，资金的发放半年审核一次，低保户每季到指定银行领取。

最低生活保障人员的确定实行三级管理：“一评、三审、两公示”，即由村民公选出贫困户，村委会审核、确定后公示7天，上报到乡镇政府审核，乡镇政府再上报民政局，经过民政局审核，逐级返回给村委会再次公示。

在机构设置和运行方面，农村和城市是一致的，每乡设置2～3名民政助理员。

在农村，最低生活保障制度的配套措施相对城镇要少，除了发放按季发放最低生活保障金，还全额减免农村

医疗合作费。

二、最低生活保障制度实施过程中存在的问题

（一）低保标准低，覆盖面窄。要做到贫困人口应保皆保，必须合理界定最低生活保障对象和保障标准，由于经费短缺，需要救济的人多，该县确定的低保对象一般是无劳动能力，无生活来源的孤老残幼，以及劳动力少，家庭收入低或因灾、病及残疾致贫的家庭，相当部分贫困人口得不到救济和补助，特别是D州是根据财政可支出的社保资金数量来确定保障标准与保障人数，在资金不足的情况下，附加限制进行保障，难以满足弱势群体的基本生活需要，没有体现最低生活保障制度的实质。比如，2008年D州下属的N县农村达到低保标准的人口约有7万人，但上级核定的低保人口仅2.1万人。

（二）确认低保人员标准单一，收入核算标准难实施。目前，在确认可纳入最低生活保障范围的标准是用个人月均收入或者家庭年均收入来衡量。首先，存在的问题是收入核算标准难实施，制度需要磨合。华中师范大学农村研究中心的贺雪峰认为，任何成文制度的推行都是一种强制性的制度变迁，这种制度变迁不仅可能存在自身不成熟方面的问题，而且与原来非正式制度需要一个磨合的过程。N县实施最低生活保障制度，城镇从1999年开始，农村从2007年开始，整个体系对制度的适应需要一定的时间。但是，以人均纯收入或者家庭年均纯收入作为低保标准的硬性指标实施难度大、准确性低，不能全面衡量贫困状况。在调查中发现，收入核算主要存在以下几个问题：在农村共同生活家庭成员范围模糊，比如一些农户中的残疾人和一些需要参保的贫困人群因为以户为单位施保而无法纳入低保对象进行施保。在N县农村，一户多残、深度贫困人口6千多人，其中纳入低保救助的只有1千多人，还有5千多人没有享受救助。其次，在衡量一个人或者一个家庭贫困程度时，仅用个人月均收入或者家庭年均收入来衡量是不全面的，因为贫困不简单是收入低，还要考虑能不能进行再生产，家中的消费水平如何。

（三）制度管理运行不规范。目前，我国行政体制上乡镇一级政府不是完整的政府，财权和事权不对称。导致乡镇成为“千根线，一根针”的部门，乡镇民政助理员不仅要对低保工作进行核查，还要从事残疾人、五保户、抗震救灾等其他方面的工作。事情很多，但是没有相应的资金保障，在近两年来的低保工作中几乎没有拨付工作经费。

乡镇政府中的民政助理人员配备不足，监督程序简化。N县各乡镇目前民政助理员一般是1～2个，这些工作人员都处于超负荷的工作状态。乡镇干部入户审核是15分钟询问一户，“一个早晨就解决一个村”，入户时一名社区干部或者村干部带领一个乡镇低保工作人员简单的查看查看就行。人员不足使最低生活保障制度的管理运行不规范。同时，也由于人员不足，使管理上不能实现动态管理，不能及时地确认低保对象，出现了低保对象固定化，使一部分需要低保的没有及时得到保障，已经不需要低保的继续领取低保金。

（四）信息不对称阻碍利益相关者的利益。大多数居民在被确定为低保户之前不知道真实情况，村委会和社区缺乏有效的制度激励，村干部和社区干部进行低保工作时，并没有相应的激励制度约束其行为，村干部或者社区干部出于亲属关系，采取策略性隐瞒。信息不对称影响相关人员实施有效监督，造成应保人员未得到保障，不用保的人员得到保障，损害了贫困者的利益。

三、对策建议

（一）增加财政投入力度，多渠道筹措资金。低保标准低，覆盖面窄，最关键的是资金紧缺。为了保障大多数贫困人口的生活，县乡两级财政部门应在根据税费改革后的财政状况，把低保专项经费列入财政预算的同时，多渠道筹措资金。一是可以从民间筹措资金，建立农村低保基金；二是争取市级财政对贫困县拨付更多的低保资金；三是争取国家和省级的财政补助。

（二）大力推动相关配套政策落实，不断完善社会保障制度。城乡低保制度的实践证明，仅依靠最低生活保障制度是很难满足贫困居民的多种需求的，因为低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求。如果不加强配套的救助措施和优惠政策，保障对象还是很难摆脱贫困状态。N县是贫困县，贫困面积广、程度深；最低生活保障制度覆盖面小、标准低。鉴于此，在低保工作中，尤其在农村的低保工作中，有必要采取切实的措施，进一步完善相关配套政策并大力推动其落实。

（三）加强社会监督，完善工作运行体系。在低保工作中要走群众路线，加强群众对低保工作的监督力度，使“一评、二审、三公示”真正落到实处。坚持“公开、公平、公正”原则，重视群众反映的情况，加强调查，做到低保人员有进有出，补助水平有升有降。同时，必须加强规范化管理，对家庭收入和财产要严格进行调查，规范申请、审核、审批和资金发放的程序，保证困难人员能够随时申请、随时审核，提高审批工作的实效性，进一步加强动态管理。

（四）加强机构队伍建设，夯实低保工作基础。机构不健全、工作力量薄弱、经费不足，是低保工作开展的突出问题。为适应低保工作的需要，一是要健全低保工作组织网，在充实低保工作机构和人员的同时，注重乡镇一级低保工作机构的建立和完善，配备专门的工作人员；二是要解决低保工作人员的工作经费问题，提供必要的工作条件，保证低保工作的顺利进行；三是要对低保工作人员进行定期的培训，进行低保政策法规、管理服务和计算机应用等方面的培训，不断提高他们的业务水平，提高服务意识。

（五）加大对低保工作的宣传力度。加大对低保工作的宣传力度，首先要提高干部意识，干部要正确认识低保工作的目的、意义和作用；其次要采取多种形式向群众宣传低保政策，让低保政策家喻户晓，便于有效监督低保政策的实施。

（作者单位：大理学院马克思主义学院）

参考文献：

[1]冯悦.城市最低生活保障制度实施中的问题与对策.研究与探索，2008.

[2]赵慧珠.积极推进农村最低生活保障制度建设.民主政治，2008.8.