五学者建言修改《拆迁管理条例》

贺莉丹

“公共利益”当然涉及多数人与少数人的利益问题,但并不能说多数人的就一定是公共利益,“公共利益还必须有价值判断。公共利益的目的是正当的,但手段是不是合适的,这也是考量是不是公共利益合法性的一个标准”。我们眼下的当务之急是,建立一套司法制度来判断公共利益。

2009年12月7日下午,北京大学法学院五位教授以公民的名义,以特快专递的形式向全国人大常委会递交了《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉(以下简称《拆迁管理条例》)进行审查的建议》,他们建议全国人大常委会对《拆迁管理条例》进行审查,撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见,建议国务院对《拆迁管理条例》进行修改。

这五位学者是北大法学院教授姜明安、沈岿、王锡锌、钱明星与陈端洪。他们的“上书”行动,备受关注。

这五位学者指出,国务院2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《拆迁管理条例》,与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触,“这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲”。

“我们的确一直在期待全国人大常委会的回复,但到现在为止还没有得到相关回复,这也暴露出《立法法》第90条规定的公民建议人大常委会审查的方式还存在问题,它只规定了公民的建议权,还是过分虚化”,北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授在接受《新民周刊》记者采访时表示,全国人大常委会应该对建议人有一些程序性的响应。

全国人大常委会法工委法规备案审查室官员近日对媒体透露,国务院正在准备修改《拆迁管理条例》,目前已组织国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局,“再次进行前期的立法调研工作”。

近日,《新民周刊》记者向全国人大法工委询问相关情况,迄今未得到证实。

但王锡锌教授向记者证实,已获悉国务院相关部门酝酿修改《拆迁管理条例》的消息,不过相关部门并未有明确时间表。

唐福珍事件为直接导火索

2009年11月29日,成都湿冷的冬季,这个万籁俱寂的夜,47岁的唐福珍孤独地走完了她极度痛楚的最后岁月。

此前16天,唐家楼前,成都市金牛区城管执法局率领拆迁队,兵临城下,浩浩荡荡。唐福珍选择了玉石俱焚,她将汽油浇到了自己身上,浓烟滚滚之下,这名性情刚烈的成都女子化身为一团火,倒在自家天台上,唐福珍誓死捍卫的房屋也被夷为平地。

钱明星教授告诉《新民周刊》记者,唐福珍事件成为引发五位学者上书的直接导火索。

王锡锌强调,当生命权和管理权发生相互冲突时,“首要的还是要以人为本,尊重生命权”,他强调此番五位学者的“上书”行动,亦为“反思个案悲剧背后的制度性问题”。

五位教授一致认为,《拆迁管理条例》自2001年颁布施行起,历经8年,其原有框架已经不再适应《宪法》、法律以及经济、社会的巨大发展。

他们在建议书中列举了《拆迁管理条例》与现行法律存在三方面的冲突:首先,依据宪法和法律,补偿是征收合法有效的构成要件,应当在房屋拆迁之前完成,而《拆迁管理条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决;其次,根据宪法和法律,征收、补偿主体应该是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系,而《拆迁管理条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系;再次,依据宪法和法律,对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,而《拆迁管理条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。

姜明安教授称,实际不止这三项冲突,“只挑选最主要的三个方面”。

在唐福珍的惨烈悲剧上演之前,拆迁与保卫之战已在中国各地爆发。

2007年,重庆“最牛钉子户”吴萍拉出维护《物权法》的大旗,在几乎是一边倒的民意支持之下,成为拆迁史上“一个标志性事件”。但吴萍的幸运并未在接下来的几例“钉子户事件”中得以复制。

但在中国政法大学宪政研究所所长、曾任全国人大常委会秘书组副组长的蔡定剑教授看来,吴萍的成功,仅为“个案”,当时的背景是《物权法》出台之际,地方政府对于强拆有所收敛而已,而“吴萍个案的成功丝毫没有改变制度的现实”。

两年前历经八次审议才艰难通过的《物权法》,如今被戏称为“无权法”,与在具体实施过程中强硬的《城市房屋拆迁管理条例》相比,《物权法》成为“没有牙齿的老虎”。当年,民商法专家钱明星在参与制订《物权法》时就曾建议对与此相关的《拆迁管理条例》进行修改,但因种种原因未能成功。

被地方政府滥用的“旧法”

法学家们正在尝试不同的推进途径。此前的12月3日,中國政法大学教授蔡定剑在《南方周末》撰文,建议全国人大重新审视拆迁条例。引发热议,一石千浪。

蔡定剑称,在多个拆迁悲剧中,拆迁者都是以这个条例为依据,高高举起推土机铲,不可阻挡地强拆挡在政府和开发商面前的公民住宅。

两年之前出台的《物权法》第42条明确规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……”

但长期以来,对于如何界定公共利益,给司法界出了道难题。

蔡定剑坚持,“公共利益”当然涉及多数人与少数人的利益问题,但并不能说多数人的就一定是公共利益,“公共利益还必须有价值判断。公共利益的目的是正当的,但手段是不是合适的,这也是考量是不是公共利益合法性的一个标准”。在蔡定剑看来,我们眼下的当务之急是,建立一套司法制度来判断公共利益。

而现实中最大的阻力莫过于,对公共利益的论断与地方政府的利益紧密相联。这种无处不在的现实利益原因,亦为《拆迁管理条例》得以沿用至今的一个因素。“《拆迁管理条例》对一些地方政府和城市管理者来说相当便利,它体现的是管理,地方政府用起来得心应手,当然不愿把它废掉,并且,在过去一段时间里,地方政府财政对土地收入即所谓‘土地财政的依赖,使得他们更加离不开土地的收益,甚至在有些地方出现了地方政府一些官员和开发商的官商联盟”,王锡锌指出,《拆迁管理条例》往往被当成一个很重要的工具。

王锡锌担忧的是,先天就有其缺陷的《拆迁管理条例》“很容易让一些地方政府和开发商滥用”,因为该条例“突出的是地方政府的管理,在程序上,它把征收和补偿、拆迁分开了,这使得征收财产的成本大大降低,对地方政府来说,这个工具很管用”。

在他看来,目前对于公共利益的界定是“高度模糊的”,并且,“基本上是由地方政府说了算”,“比如,当地这个旧城改造其实是商业开发,但卖地卖得很贵,一些地方政府就拿这个差价”。

此外,强拆问题也将中国的法院推至一种尴尬境地。“很多时候的拆迁决定都是申请法院强制执行的,法院很多时候成了政府的‘拆迁部”,王锡锌称。

违宪审查制度一直“在睡觉”

依照2000年7月1日起施行的《立法法》的规定,“公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见”。

如今一幕,不禁让人联想起,2003年7月14日,浙江省杭州机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书,请求全国人大常委会对国务院和杭州市的《拆迁管理条例》进行违宪审查。

但6年后,被法学家屡次指责为“违宪”的《拆迁管理条例》依然安如磐石。

王锡锌在去年做过的一个统计显示,自《立法法》施行9年来,“公民向全国人大常委会建议对某些法律法规进行违宪审查的个案大概有五六十起”。

但让人沮丧的是,在实际运作中,违宪审查制度“根本没有启动”。此前,《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是国务院自行对该条例予以废止的。

8年多来,《拆迁管理条例》饱受诟病,而在中国的大地上,势不可挡的强拆正在此法的照拂下,批上“合法”的外衣,轰轰烈烈地发生。如果不对《拆迁管理条例》做必要修改,“唐福珍事件一定会被复制”,钱明星教授说。

“当然是不乐观,但正是因为《拆迁管理条例》有缺陷,大家才要呼吁!”声音略微嘶哑的蔡定剑教授说,我们是用不同的方法在努力,但是,“很多事情,要一个一个来”。