“两免一补”教育政策实施的困境与建议

王　贤

摘要：“两免一补”是国家为促进农村落后地区义务教育的发展而提出的一项政策，它的实行有效缓解了农村贫困家庭子女上学难的问题。然而，这一政策在执行中出现不少问题，陷入困境。为此，提出以下建议：增加财政投入，提高贫困寄宿生生活补助标准；加强立法，给予“两免一补”政策法律上的保障；加强贫困生资助资金的筹集和管理；合理制订“两免一补”政策的实施方案，

关键词：“两免一补”政策困境建议

2001年，国家明确提出对农村义务教育阶段贫困家庭学生实施“两免一补”政策。“两免一补”是“全部免除农村义务教育阶段学生杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”的简称。该政策由中央和地方各级政府共同负责落实，即中央政府负责免费提供熬科书，地方政府负责免除杂费和补助寄宿生生活费。“两免一补”的对象是农村地区义务教育阶段贫困家庭学生，同时还有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受义务教育的学生，还包括人均年收入低于国家贫困线家庭的学生、父母患重大疾病而丧失劳动能力的贫困家庭的学生、单亲家庭经济困难学生、因突发事件导致家庭贫困的学生等等。“两免一补”政策的颁布和实施标志着我国义务教育改革进入新的历史时期，它使农村落后地区实施义务教育有了进一步的保障。

一、“两免一补”政策实施的困境

尽管“两免一补”政策是党和国家在经过深思熟虑和再三论证后做出的正确决定，具有很强的可行性，在地方各级政府的积极努力和配合下，“两免一补”政策在不少贫困地区已取得明显成效，但是，这一政策在落实过程中还是出现了不少问题，使“两免一补”政策在执行中陷入困境。其主要表现如下：

1.基层财力匮乏，配套资金难以到位

根据“两免一补”政策的规定。地方政府要分担免除杂费和补助寄宿生生活费的责任。然而，在我国西部大部分农村地区，农村贫困家庭比例较大，贫困学生的比例较高，这就意味这些地区的地方财政要承担相对比较多的财政补助。但是，作为国家划定了的贫困县，这些地方大多是自然条件恶劣、经济社会发展比较落后的地区。县、乡政府的财政收入非常有限。财政状况经常是入不敷出，政府再精打细算，也很难保证免除的杂费和贫困家庭寄宿生生活费专项资金的供给。这就出现了这样的状况：一方面，学校希望政府给予更多的资助额度；另一方面，政府不得不想方设法减轻自己的负担。在经费无法保障的情况下，为了维持正常运转，学校只得缩减开支或者向学生收取额外费用。对贫困家庭学生的寄宿生生活补助经费，目前的制度虽然规定由地方政府来负担，但并没有具体规定由哪一级政府来承担以及承担的比例。

2.受助学生的资格认定工作复杂，贫困生的甄别难度大

目前，我国各贫困县受助学生人数是有限的，远不能满足所有申请人的要求。因此，就要对申请人进行严格的审查。而一般的做法是首先由省级政府将受助学生人数指标下达到市，由市再分配到县，最后由县教育部门按比例将其分配到各乡(镇)学校。享受“两免一补”政策的学校，往往家庭贫困学生比较多。这样一来，势必就有一部分贫困家庭的学生享受不到“两免一补”政策的资助，这就增加了学校对贫困家庭认定工作的压力。

另一方面，虽然有相关政策规定学生家庭收入在某种程度以下可以享受资助。但在家庭收入基本没有任何有效记录的农村地区，对收入的确定就是一件棘手的事情。在同Jr村里，特别是在边远落后地区，大部分家庭处于贫困状态，家庭之间收入差别并不明显，这对受助学生的确定难度更大。由于名额有限，对于家庭困难程度相差不大的学生，往往有的得到资助，有的却没有得到资助。这往往引起部分没有享受到资助的学生及其家长的不满，使学校和教师承受较大的压力。

3.资助覆盖面偏小，资助额度偏低，无法满足实际需要

目前，大部分在民办学校就读的义务教育阶段的学生没有享受到资助。虽然没有相关制度明确规定只有在公办学校就读的学生才可以享受“两免一补”政策，但大部分都没有资助民办学校学生。尽管早在2005年，国务院的《通知》就规定，进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。但从有关调查的情况看。从农村地区跟随打工父母进入城市读书的流动儿童，大多数没有享受到资助。另一方面，目前贫困家庭的寄宿生生活补助费由县级政府财政承担的制度使得资金来源失去保障。这直接导致了贫困家庭的寄宿生生活补助覆盖面偏小，资助标准严重偏低。对贫困家庭寄宿生的生活补助根本不能解决其生活困难问题。

4.资助方式不当，给学生造成不良影响

按照现行制度规定，得到免费教科书和生活费补助的贫困学生，都要将其名单公布于众，还要在免费教科书扉页上加印“本书由国家免费提供”字样。这些做法在一定程度上伤害了受助学生的自尊心。有些学生由于自尊心比较强，虽然自身家庭比较困难，却不愿提出申请，而放弃资助。另一方面由于资助对象的界定难以公平，不可避免地出现偏差，引起学生不满。在同等条件下，部分得不到资助的学生心存怨气，有的会感觉到委屈和不公平，对他们身心造成诸多不良影响。

二、促进“两免一补”政策实施的建议

促进义务教育的发展是我国政府应履行的义务。各级政府应该在促进“两免一补”政策的落实上发挥主导作用，积极努力地促进“两免一补”政策的顺利实施。

1.增加财政投入，提高贫困家庭寄宿生生活补助标准

由于财政投入不足，在一定范围和程度上导致资助资金无法按国家的统一规定落实。另一方面，资金缺乏也直接导致了资助面小。资助标准严重偏低。在财政资助资金的投入方面，省级政府应该承担更大的份额。省级政府可以根据其所属各县(市)的具体情况拨付一定比例的资助金。如果资助金主要或大部分由县级政府负责，那么多数贫困县将由于财政短缺而无法保障资助金的拨付。贫困家庭寄宿生生活补助资金应该明确规定由省级政府来负担，以确保学生基本的生活费用。在资金的调配上，应该严格按照地区贫困家庭寄宿生的实际人数进行资助，而不是按照地区总人数的多少或区域的大小来分配。

2.加强立法，给予“两免一补”政策法律上的保障

教育是一种典型的非垄断性准公共物品，教育的公益性决定了它的经费应由政府和其他非营利性组织来提供。义务教育经费则应该且必须由政府来提供，政府要为保障每一个适龄儿童接受义务教育的权利创造条件。放眼世界各国，我们可以看到，实行义务教育全免费是世界教育发展的大潮流。实践也证明，实行免费义务教育制度是促进义务教育发展的明智之举，是利国利民的大好事。要顺应历史发展的潮流，我们就要逐步对义务教育实行全免费。

目前我们所执行的“两免一补”政策，可以说是走向义务教育全免费的一个过渡性政策。一个好的政策要发展，就要有法律做后盾，使其稳固下来。国家应该尽快修订义务教育法，明确义务教育支出在财政支出中应占的比重，并详细规定在所有的义务教育经费中用于支持“两免一补”政策的数额以及将来增长的幅度。我们只有把“两免一补”政策以法律的形式固定下来，使它成为义务教育法的一个有机组成部分，它的发展才会显现出无限的生机与活力。

3.加强家庭贫困学生资助资金的筹集与管理

虽然中央和省级财政不断加大对西部落后地区义务教育的资助额度，但毕竟中央和省级财力也都是有限的。所提供的资金远不能满足全部资助的需要。因此，多渠道筹措资金则是资金来源的重要保障。为了增加税收，中央政府可开征教育税，所得收人专门用于贫困学生资助。同时，地方各级政府可以广泛宣传，充分发动各种社会力量来捐资助学，帮助贫困地区学生完成义务教育。在资金管理上，首先要保证“两免一补”资金全额及时地发放到被资助的学生手中。政府要加强对资金的监督，实行资金管理责任制，严禁任何单位和个人侵占、截留、挪用“两免一补”资金。

4.合理制订“两免一朴”政策的实施方案

为了确保“两免一补”政策顺利实施，全国应该有一个相对统一的实施方案。由于各个地区的具体情况千差万别，各级政府和相关部门要在国家统一方案下制订符合当地情况的具体方案。在“两免一补”受助生资格的界定方面。应该把以下因素纳入考虑范围：家庭主要成员的经济状况和主要开销方向；家庭主要成员的健康状况；家庭经济结构、自然条件、学生抚养以及天灾人祸等。在家庭贫困生资格审核上。审核人员应该包括学生所在村村委会负责人、学生班主任、贫困生家长代表、群众代表等成员，不仅要审核学生所提供的证明材料，还要进行实际调查，以防止弄虚作假。最后要综合各方面人员的意见，并做出结论。

为了确保审核的公平、公正，审核的结果一旦确定，应立即在一定范围和一定时间内进行公示。如果在公示期内，有人提出异议，应及时调查处理有关问题。