行政自由裁量权的程序控制研究

张　韬

摘要 行政自由裁量权的存在有助于提高行政效率和弥补法律的漏洞，但是行政自由裁量权也会因行使的主观、随意导致行政权力的滥用，成为滋生腐败的温床。完善我国的行政程序制度，从程序控制的的角度来规范行政自由裁量权的行使具有非常积极的意义。

关键词 行政自由裁量权 行政程序 程序控制

中图分类号：D912．1文献标识码：A

行政自由裁量权作为现代行政权的重要组成部分，它能使行政主体根据实际情况，灵活机动地行使职权，从而极大地提高了行政效率。但是实践中自由裁量权滥用、失控等错位现象十分普遍。如何加强对行政裁量权的控制已经成为行政法的核心问题和难点问题。通过法律程序的控制，对于规范行政裁量权的行使具有积极的现实意义。

一、行政自由裁量权的存在与效应

何谓自由裁量权在理论上存在争议，但基本方面是一致的，即行政自由裁量权是行政主体在权限范围内，在缺乏羁束性规定的情况下自主行使的权力。其实质是行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权，以及对行为的方式、时限等的选择权。

行政裁量权的大量出现，有其存在的合理性。首先，它是提高行政效率的需要。自由裁量权行使可以在法律规定的范围和幅度内因地制宜、灵活迅速地处理各种复杂的行政事务，高效地实现行政管理目的。其次，它是弥补成文法不足的需要。法律需要保持相对稳定性，通过行使自由裁量权，可以在既有的法律框架内平衡法律的稳定性与社会的变化性之间的矛盾。此外，法律规则的模糊性与多义性，也需要通过自由裁量权的运用，在特定的环境下解释法律以解决具体问题。

但是自由裁量权是一把双刃剑，它在提高行政效率和克服法律滞后性等局限同时，又因其“自由”的属性带来一系列负面效应。首先，对法律秩序的破坏。行政主体滥用自由裁量权，处理问题标准不一，相同情况不同对待，严重威胁着法律秩序的公平公正。其次，不利于对公民合法权益的保护。行政机关以国家强制力为后盾来行使行政职权，相对人对于滥用行政权的行为是无力抵抗的，滥用自由裁量权必然会对公民的人身、财产带来巨大的威胁。

为防止行政裁量权的滥用，保障法律秩序的安定有序和维护公民的合法权益，就必须在肯定自由裁量权的同时，对其进行严格的法律控制。在各项控制措施中，对于如何加强行政程序控制的研究具有重要的意义。

二、行政程序的价值与现状

在现代社会中，行政裁量的过程涉及到各种错综复杂的利益冲突，其实质是一个利益衡量的过程。行政自由裁量出现负面效应，就是因为它超越了预设的方式、步骤运行，没有正确地进行利益权衡的结果。行政程序就是为防止自由裁量权越轨行使的一种安全装置。“程序的实质就是管理和决定非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”行政程序在行政裁量中的价值主要体现在：

首先，监督行政权合理运行。行政程序是规制行政裁量权的一项重要手段，通过行政程序将使行政权的行使受到一系列严格约束，有效遏制行政主体行使自由裁量权的随意性。其次，保障相对人的权利。保障人权是法治的基本精神，“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫”。行政程序为行政主体设置了公开化的操作规程，将法律所规定的公民的人身权、财产权具体化为可实际操作应用的权利。最后，可以提高行政效率。各种行政行为都按照规范化的程序进行，可以在程序上减少行政裁量的“人治”因素，增强“法治”因素，保证行政行为的统一性和严肃性，并将合理的程序制度化，简化了繁琐的程序，从而大大提高了行政效率。

我国长期以来有重实体，轻程序的传统，行政程序并没有很好地纳入到法制化轨道。已有的行政程序规范零散地存在于各种形式的规范性文件中，缺乏系统科学的分类规定。这导致我国行政权的扩张带来的自由裁量权的滥用并没有得到有效的程序控制，公民权利意识不强使得这一问题更加突出。因此有必要加快完善我国行政程序制度的步伐，以规范行政裁量权的行使。

三、自由裁量权程序控制的构建与完善

为了有效制约行政自由裁量权的滥用，需要从法律程序上对行政裁量权进行全方位、立体式的监控。总结国外的有益经验并结合我国的实际情况，构建和完善我国行政裁量的程序控制体系需要以下几种制度：

1．信息公开制度。凡是涉及相对人权利义务的，只要不属于法律予以保密的范围，一律向社会公开。信息公开制度使行政机关的各种活动置于社会的监督之下，有利于民众了解和实现自己的权利。我国《政府信息公开条例》的出台，极大地推动了阳光政府的建设。在条件成熟时，应适时制定政府信息公开法，对政府信息做出更系统全面的规定，使公民的知情权进一步制度化，具体化。

2．行政听证制度。行政主体在作出行政决定前，凡是涉及相对人权益的，通常都要事前举行听证再作出决定。听证制度直接保障了当事人程序上的权利，充分体现了法律的公平、公正，已经成为行政程序制度的核心。我国在《行政处罚法》、《价格法》等法律中都引入了听证制度，但是在实践中很多行政听证流于形式。为此我国的行政听证制度要加大改革力度，使相对人在听证中的合理建议对行政决定的作出产生一定的约束力。

3．说明理由制度。该制度要求行政主体在作出对相对人合法权益产生不利影响的行政决定时，除法律有特别规定外必须向相对人进行说明。说明理由制度清晰地展示了行政机关作出行政行为的判断和推理过程，通过这一过程人们可以对行政裁量的正当性作出评价，迫使行政主体更加适当地行使自由裁量权。我国在行政处罚领域的说明理由制度已经规定的很完善，但应尽快将其扩展至其他行政行为领域。

此外，回避制度、时效制度、职能分离制度，表明身份制度等都能对行政自由裁量权具有一定的控制作用。

行政程序通过本身所具有的公开、公平、公正、效率等特性能够有效地防止自由裁量权的越轨运行。我国应加快制定系统科学的行政程序法，这样行政裁量权才能更好地为权力所用，为权利服务，从而进一步推进行政法治建设的进程！

（作者单位：陕西省西安市西北政法大学行政法学院）

注释：

①季卫东．法律程序的意义．中国社会科学，1993，（1）．

②[美]博登海默．法理学——法哲学及其方法．华夏出版社，1987．