我国电子垃圾污染防治的法律思考

范红霞

摘要 随着信息产业的飞速发展和电子电器设备的广泛运用，电子产品更新换代频繁，电子垃圾成为增长最快的固体废弃物之一，电子垃圾污染环境的现实日趋严重。如何使之资源化、减量化、无害化成为我国政府迫切需要解决的问题。本文从我国电子垃圾的管理现状出发，分析我国电子垃圾污染防治的法制建设现状、存在的问题，探讨完善电子垃圾污染防治的法律原则、制度等问题。

关键词 电子垃圾 污染 生产者责任

中图分类号：C914 文献标识码：A

一、电子垃圾的概念及特点

“电子垃圾”（Electronic Waste），也有人称之为电子废物、电子垃圾、废弃电子信息产品、废旧家电及电子产品等。但到目前为止，还没有明确技术标准来确定电子垃圾的概念及确切范围。相关的法律规范对其也有不同的描述。如国家环保总局有关《电子废物污染环境防治管理办法》将其称之为电子废物，主要是指废弃的电子电器产品、电子电气设备及其废弃零部件、元器件等。而《电子信息产品污染控制管理办法》称为废弃电子信息产品，是指采用电子信息技术制造的电子雷达产品、电子通信产品、广播电视产品、计算机产品、家用电子产品、电子测量仪器产品、电子专用产品、电子元器件产品、电子应用产品、电子材料产品等产品及其配件。国家发改委发布的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》(征求意见稿)将“电子垃圾”统称为“废旧家电及电子产品”为“丧失使用功能或在经济合理条件下经过维修仍达不到旧家电安全标准和性能标准的家电”。

尽管存在着不同的说法，但是我们仍可以概括出电子垃圾所具备的一些特点：

（一）电子垃圾的无用性。

电子垃圾对某一生产、生活环节或者某个拥有者而言已经丧失使用功能或者在合理的经济条件下经维修仍不能恢复应有的安全和功能标准。当然这种无用性不是绝对意义上的无用性，即并不是说其不具有任何利用价值。

（二）电子垃圾的危害性。

废旧电子信息产品比一般的生活垃圾污染程度更大，《巴塞尔公约》将废弃的计算机、电子设备及其它电子废弃物规定为“ 危险废物”。电子产品制造材料成分复杂，其对环境的污染也是多方面的，若不对电子废弃物加以特殊专业的处理，或将其与普通生活垃圾一起混合填埋或焚烧，将会对空气、土壤、水和人类造成严重的危害。

（三）电子垃圾的可利用性。

对电子垃圾，不能只认为它是废物，实际上它也是一项不可忽视的再生资源。废旧家电中含有的有色金属、黑色金属、塑料、玻璃等，都是可以再利用的资源；一些不受使用年限制约的零部件，如果经有效措施处理后重新组装，也是资源的再利用方式。电子垃圾中的黄金含量是原金矿的含量几百倍，若把手机里的电池回收积攒到一吨，就可提炼出200克黄金，而每吨普通金矿石只能提炼2克黄金。

二、我国电子垃圾污染及管理现状

我国电子垃圾污染环境的现状极其严峻。据国家统计局统计，目前中国电视机的社会保有量已高达3．7亿，冰箱、洗衣机也分别达到1．5亿和1．9亿台。这些电器多数是20世纪80年代中后期进入中国家庭的，按照10-15年的使用寿命计算，从2003年起，中国每年将至少有500万台电视台、400万台冰箱、600万台洗衣机要报废。同时近年来中国电脑、手机的消费量激增，而电脑和手机的更新速度远快于家电产品。这些垃圾每年会产生5亿多吨的危险有毒废物，成为很大的污染源。全世界范围内的电子垃圾的数量将大得惊人。而目前这些电子垃圾中的50%—80%要出口到像中国这样的发展中国家去。(其中80%出口到亚洲，其中又有90%进入到中国)。这种洋电子垃圾进入我国的地域呈现日益扩大的趋势，目前已经从广东地区向浙江、上海、福建、山东、湖南等地蔓延，给我国的环境带来了巨大压力和危害。

在回收利用环节，我国目前的废旧产品回收过程主要是手工操作的作坊式生产，导致了回收再造产品的技术含量和附加值低。更严重的是如果回收过程落后还会带来二次环境污染。对于废旧产品，生产商、销售商、消费者、政府都负有责任，但对于其各自的责任目前为止还没有一部法律明确地予以规定，从而导致电子垃圾的管理处于混乱的状态。

三、我国电子垃圾污染防治的法律规定及存在问题

目前我国与电子垃圾回收有关的法律有2003年1月1日实施的《中华人民共和国清洁生产促进法》，经过修订并于2005年４月１日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2009年1月1日起施行的《循环经济促进法》以及相关部门规章。如信息产业部、环保总局、商务部、工商管理总局、海关总署联合会签的《电子信息产品的污染防治管理办法》，国家发改委的《废旧家用电器及电子产品回收利用管理条例》和环保总局的《废弃家电与电子产品污染防治技术政策》等。我国没有一部相关的能够全面指导保障电子电气产品清洁生产以及“电子垃圾”综合循环、回收利用以及无害化处置等各个环节工作专门法律。现行的相关法律法规在一定程度上存在内容不完善、管理有交叉、法律责任不完善等问题。

（一）管理体制的缺陷。

我国立法对“电子垃圾”的管理确立的是分级、分部门的管理体制。发改委、科技部、财政部、建设部、公安部、信息产业部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、环保总局等多个部门都有相应的管理职责与权限。如此多的管理部门虽然在“电子垃圾”的管理手段上和管理重点上有所不同，但是还是存在诸多职能交叉、政出多门的情形，同时也很难避免相互矛盾现象。在“电子垃圾”管理领域中又没有明确的主管部门，无法协调实践中出现的矛盾。国家管理体制的不顺畅使得我国对“电子垃圾”的进口、回收利用以及无害化最终处置的管理都无法高效运行。

（二）相关内容的不健全。

控制电子产品污染是一个系统工程，而目前我国法律法规的相关内容是不健全的。如对电子废物回收利用及电子垃圾的流向规定较少，回收经营秩序混乱，废旧家电还处于利益驱动下的无序回收的状态，对“电子垃圾”入境问题没有完整的配套实施细则，这使得国内电子垃圾的监管出现了漏洞。如废旧电子产品回收的特许经营制度、经过简单拆解分类的电子垃圾的流向、电子垃圾再利用应遵循的规范、对无利用价值废物无害化处理的技术标准等方面的法律法规特别缺乏，没有形成体系。

2007年3月1日《电子信息产品污染控制管理办法》正式施行，规定电子信息产品的研发、设计、生产、销售、进口等各个环节，这对电子垃圾的污染环境问题的解决起到了重要作用。但是，这并不足以解决我国日益严重的电子产品污染问题。因为它只规范了生产环节，而现在很多污染发生在回收、再利用环节。

（三）法律责任的不完善。

对于政府、企业和消费者而言，在电子垃圾污染防治方面的责任不清晰，责任的划分、承担方式、范围等都不明确。如2004年，国家出台的《废旧家用电器及电子产品回收处理管理办法》提出了以“生产者责任制”为核心的废旧家电及电子产品回收处理体系，但至今我国还没有具体的强制性法律要求电子产品生产企业对产品的回收负责。《电子废物污染环境防治管理办法》对于无照经营、擅自处理电子垃圾的单位和个人，规定施以不同金额的罚款。但是对于电子垃圾的回收责任人尚不明确。《循环经济促进法》仅7章58条，原则性条文占主体，配套标准、政策体系建设滞后等不足，比如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《废旧家电回收处理管理条例》等。

四、我国电子垃圾污染防治法制建设

（一）防治电子垃圾污染的原则。

1．全过程管理原则。

对固体废物（包括电子垃圾）实行全过程管理，是防治固体废物污染环境的一项重要的原则。它是指对固体废物（包括电子垃圾）从产生、收集、贮存、运输、利用直到最终处置的全部过程进行一体化的管理。这通常也被人们形象地比喻为“从摇篮到坟墓”的管理。对电子垃圾而言，应明确电子信息企业要从产品源头到产品末端采用循环再利用模式，把电子信息企业的生产经营活动完全纳入“资源——产品——再生资源——再生产品”的循环过程，明确提出有关资源再生利用基本方针及生产、流通、消费、回收者对促进资源再生利用的责任和应采取的措施。

2．产生者处置的原则。

“谁生产，谁付费；谁受益，谁付费”在解决电子垃圾问题过程中是国际上处理废旧家电的一般原则。立法旨在明确相关各方的责任，使资源得到循环利用，保护环境，实现社会的可持续发展，形成循环型社会。通过立法，建立制造商责任制，即制造商应对其设计、制造的家电产品从“生”管到“死”，承担产品废弃时的管理费用，并允许制造商将这笔费用摊入成本。

3．“三化”管理原则。

“三化”是指固体废物减量化、资源化、无害化。对固体废物实行减量化、资源化和无害化是防治固体废物污染环境的重要原则。 “三化”原则是各国防治固体废物污染立法中普遍适用、的原则。减量化，主要体现在生产环节，推行电子产品的生态设计，以便从源头上减少电子废物对环境的污染，并便于电子废物的循环利用，达到从源头上最大限度的减少和抑制“电子垃圾”的产生；资源化，尽量再回收，通过对“电子垃圾”的修复、翻新、再制造、重组合等手段，将废弃的电子电气产品恢复原状继续使用，或将“电子垃圾”有用之一部或全部作为其它产品的组成部件予以作为基本资源重新利用。无害化是指对无法回收利用的电子废弃物，要通过合理的处置使之对环境的危害最小或没有。

（二）生产者延伸责任制度。

生产者延伸责任制度是传统的‘污染者付费原则的深化和延伸，要求生产者对产品废弃后的环境管理承担部分或全部责任。”也就是说生产者不仅要对生产过程中产生的环境污染负责，还要对产品在整个生命周期内对环境的影响负责。 “生产者延伸责任”并不仅强调生产者的责任，它实际强调了生产者、销售者、消费者、回收者、中央及地方政府通过有效机制共同承担“电子垃圾”回收处理的责任。在政府、生产者、消费者建立责任分担制度。

《固体废物污染环境防治法》第五条规定：“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”一般认为，该条规定是生产者延伸责任的法律依据。《循环经济促进法》明确规定生产者自行回收、利用和处置。生产列入强制回收的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或包装物负责回收，对其中可以利用的，由生产企业负责利用。规定了消费者的义务。消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或委托回收的销售者或者其他组织。规定了国务院有关部门制定强制回收目录和管理办法。对如何保证生产者责任延伸制度落到实处，循环经济促进法也做了相关的约束性规定。

对于该项制度的建立和实施，电子废弃物立法应当对此给予细化，对政府、生产者、销售者、消费者的回收处置责任、费用分担等问题作出明确规定。如生产者方面：可以确立生产厂商的终生负责制，即生产者负责回收；生产者承担主要的回收费用，政府可以提供合理的补贴。政府主要是制定规则和政策，也有资金上的支持，比如综合利用电子垃圾回收的企业可以享受相应的税收优惠等。消费者方面：要求在购买产品时或报废时交纳一定的回收费用；建立回收奖励制度，鼓励市民回收电子产品；对随意抛弃电子垃圾的行为进行罚款。

综上所述，“生产者延伸责任”并不仅强调生产者的责任，它实际强调了以生产者为责任核心的社会不同角色在产品整个生命过程中共同分担责任的问题。

（作者单位：中南民族大学工商学院武汉两型社会试验区研究中心）

参考文献：

[1]“我国亟须建立电子垃圾回收管理制度”，http://www．sepa．gov．cn/hjyw/200611/t20061124_96469．htm（国际环境保护总局网站）．

[2]吕静．“生产者延伸责任及国外相关立法综述”．中国发展．2007年3月第7卷第1期．

[3]李丹．“电子废弃物管理立法研究”．再生资源研究．2006年第4期．

[4]田军、冯耕中．“加强电子废弃物管理的政策制度研究”．中国软科学．2005年第12期．

[5]严浩．“电子垃圾”问题的法律思考http://article．chinalawinfo．com/Author_Page．asp?AuthorId=139601．