中国：走向新的预算平衡

万能善

摘要 中国自1988年至2009年的预算发展历程表明，中国从传统的预算平衡走向后平衡时代。时下为应对金融危机，预算赤字势在必行，因此有必要对预算平衡进行重新思考。

关键词 预算平衡 赤字

中图分类号：F810．4文献标识码：A

在20世纪三十年代的大萧条时期，美国总统罗斯福安排了预算赤字用于兴建公共工程，刺激经济的一系列措施。其后的1937年美国经济再次面临经济衰退时，罗斯福说服国会采取了同样的政策，也收到了立竿见影的效果。虽然处于不同的时代，但是目睹当前的全球性金融危机，大多数国家都采取了基本相同的扩张性财政政策。同时，中国自1988年至2009年的预算发展历程表明，中国从传统的预算平衡走向后平衡时代。并且，经济危机下扩张的财政政策势在必行，现在到了重新思考一直所遵循的预算平衡原则的时候了。

一、预算平衡的理论基础

从全球预算平衡发展史来看，在20世纪30年代以前，年度预算平衡是正统的预算原则。在这一时期，古典经济学家认为要严格的量入为出，每个财政年度的收支都要保持基本平衡，否则就会造成通货膨胀和政府浪费。1939年大衰退的爆发，动摇了西方经济学家对自由放任的市场经济内在稳定机制的信念，反映在预算原则上，就是所谓“周期预算平衡论”的产生，周期预算平衡论又称“长期预算平衡论”，是主张财政发挥反经济周期的作用。在经济衰退时期，为了消除衰退，政府应该减少税收，增加支出，有意识地使预算形成赤字。在经济繁荣时期，政府应该增加税收，紧缩开支，有意识地使预算形成盈余。这样，尽管从年度看财政预算是不平衡的，但从一个经济周期看财政预算是平衡的。一直到20世纪70年代止，周期预算平衡论都作为正统预算理论。然而，周期预算平衡是以经济周期的变化有规律性，即它始终围绕着某个正常水平上下波动为前提，但经济循环的上升或下降，其深度和持久性并不一致，从而在经济周期中预算赤字和盈余不可能相互抵消。

值得注意的是，侯一麟发表在《公共行政评论》2008年第二期的“预算平衡规范的兴衰——探究美国联邦赤字背后的预算逻辑”一文比较全面地分析了预算平衡原则的发展历程。他认为，预算平衡“规范的兴起和应用是18世纪末至19世纪初西欧国家公共预算形成的重要标志”，并且这一规范在20世纪60年代的趋于衰落。但是自1980年代以来，又出现了关于预算平衡规范的新一轮争论。而且，预算平衡在1990年代末有过短暂重现。这都“反映了在公共预算研究中对预算平衡规范进行更为广泛而深入探究的需要”。侯一麟认为现有的文献对于预算平衡的态度是举棋不定的，其焦点就在于对于平衡概念的理解，因此需要建立一个新的分析框架，借此发展出一套预算原则，以适应变化了的预算环境。他把这个框架称作“平衡预算的新范式”，并且认为这个平衡概念更为广泛，涵盖了公共预算的政治、经济、社会、管理以及行政各个方面，涉及实践和研究两个领域豍。这一开创性研究对于我国而言无疑具有重大借鉴意义，因此本文主要沿着这一思路进行。

二、中国的实践——从传统的预算平衡走向后平衡时代

（一）中国自1988年至2009年的预算发展历程回顾与分析。

在计划经济时代，财政收支平衡，既无内债又无外债，曾被视为经济健康发展的基本标志。由于数据的可得，本文采集了来自1998年至2009年两会上提交的政府报告和中经网统计数据的数据，又根据1998年亚洲金融危机前后我国财政政策的转向豍，可以把这22年划分为两个阶段：第一阶段为1988年至1998年；第二阶段为1999年到2009年。

在1998年以前的11年中，对于我国而言，预算存在不同的统计口径，在1994年以前是把债务收入和支出分别计入预算收入和支出里面，这样不能更明确的反映出预算收支对比关系。因此，从1994年以后，我国对赤字编列口径作了调整，调整后的债务收入不包括在预算总收入之内，归还债务本息支出也不包括在预算总支出之内。这一时期赤字平均只占到GDP的0．81%，始终处于一个较低的水平。这主要是因为在这期间经济始终处于平稳的快速增长，相应地在预算中也可以更好地预期财政收入，同时传统追求预算平衡的理念也始终在左右预算编制，1994年颁布的《预算法》第三条也规定：“各级预算应当做到收支平衡”。仅仅在分税制改革前后的1994年和1995年，赤字有所增加。因为分税制是国家财政体制的重大调整，给中央和地方政府的财政收入带来了重大变化，在短期内改变了人们对于财政收入的预期。但这并不表明，我国预算已经突破预算平衡的原则。

在1998年以后的11年里，从上图可以看出，赤字相对于以前的水平有所增加，到2005年开始回落，2009年之后迅速增加。这主要是因为1998年亚洲金融危机之后，中国连续7年实行积极财政政策，赤字绝对额最高的是2003年和2004年，达到了3198亿元。占GDP比重最高的是2002年，赤字3098亿元，占GDP比重2．57%。从2005年开始中国的赤字规模逐年减少。2008年财政赤字1800亿元，占GDP的比重已经降到了0．6％。从1999年到2008年赤字平均仅占到GDP的1．66%，处在国际公认的安全线以下。在2009年，预算赤字的绝对数额达到了9500亿元（除去中央预备金），并且要强调的是，在其中有代地方政府发行的2000亿债券。这意味着地方政府可以绕过《预算法》不允许地方举债的规定举债，也就意味着地方政府可以出现预算赤字。

综上所述，本文认为1998年是中国中央政府层面打破传统预算平衡惯例的分水岭。1998年亚洲金融危机以来，随着积极财政政策的实施，财政在国民经济宏观调控方面的作用日益得到人们的认同，赤字已不再被人们视为洪水猛兽，周期平衡和功能财政的观念在我国已有很大影响。从图1来看，预算赤字占预算收入的比例在2000年达到最高水平，占到18．63%。1998年以后我国中央政府的预算表明，在观念上已经对传统的年度预算平衡有所突破，而2009年则意味着地方政府对传统预算平衡的突破。因此，从我国在理念和实践层面对预算平衡进行了新的探索，而不拘泥于传统的预算平衡。财政部财政科学研究所的贾康也认为，在必要时候可以突破赤字数字接近当年 GDP的 3%的安全指标。这也就指出了我国突破了传统预算平衡的观念。

（二）对后平衡时代的分析。

对于传统预算平衡理念的突破一方面说明我国预算日渐走向成熟，在从计划经济向市场经济的转型过程中，逐渐摸索出与财政政策、国家大政方针以及宏观经济走向相适应的预算原则和思路。另一方面，考虑到现阶段我国预算体制的不完善性，对后平衡时代的预算要进行慎重的思考。比如说，赤字的刚性和挤出效应。

首先是赤字的刚性，从中央层面来看，近年财政收入都大幅增长，有效地化解赤字的可能性较大。但是，有研究表明从2008年开始，地方政府债务进入还款高峰期，贷款投资的项目大多为公益项目，没有经济效益，还款压力骤然增加。以河南省焦作市为例，焦作市本级每年由财政归还的债务本息近3亿元。而且，在金融危机之后，地方政府所依靠的第二财政——房地产行业势必会走上更加理性的发展道路，除非地方政府寻找新的第二财政作为预算外收入来源，否则这就意味着地方政府的偿还能力更加削弱，尤其对于那些本身财力较弱的中西部地区而言豐。这也就意味着，在地方政府层面有可能形成较大的赤字刚性。其次就是赤字的挤出效应。挤出效应也就是说政府通过赤字进行的公共项目建设会导致民间投资的减少。从我国目前情况来看，由于私营经济在融资上的弱势地位，并且政府公共支出主要集中在铁路等基建项目，粘蝇纸效应难以发挥，从而更加强化了挤出效应。

三、中国未来的预算走向——新的预算平衡

如上所述，在突破了传统的预算平衡之后并不意味着我国的预算就可以信马由缰，即过度的赤字或者说盈余，因为这两者不管如何表现出来，最终都会造成预算的低效率。因此在后平衡时代，也需要采取相应的策略。正如侯一麟所言，有必要重新思考预算平衡，新的预算平衡应当从政治、经济、管理、行政这几个维度进行思考。豐按照他的说法，对我国而言，政治维度是指在行政部门和人大之间的权力平衡；经济维度是就当前和长期繁荣之间的平衡、消费和投资之间的平衡、经济周期中当前强劲增长和长期稳定之间的平衡；社会维度是试图在社会项目和其它支出之间以及在社会福利和个人责任之间谋求平衡；管理维度是在适当的控制和充分的弹性之间维持平衡；行政维度则是要求预算制定过程中存在的集权和预算的透明和统一之间平衡。

从政治维度、管理维度以及行政维度和社会维度来看，应当看到自1999年预算改革以来，从中央到地方，部门预算改革、“收支两条线”改革、政府采购制度改革、国库集中收付制度改革已经得到逐步推行，配套的政府收支分类改革也正在进行。我国预算权力结构iii、预算透明度得到了部分改进，但是相对于政府而言，人大的地位和作用有待加强。同时我国目前主要由财政部门进行的预算控制体现在弹性上面还不够。而且，从全国来看，预算的透明度和统一需要进一步加强。另外，从社会维度来讲，我国预算支出结构中行政管理支出以及基本建设支出占的比重较大，从长远来看，预算支出结构需要进一步优化，以充分实现预算的配置效率，充分保障公民权利。从经济维度来说，要实现当前和长期繁荣之间的平衡以及消费和投资之间的平衡，对于我国来说还需要经过长期不断的探索。就现阶段而言，作为宏观调控的重要手段，赤字实际上是政府举债进行的投资，因此有必要追问赤字的效率和风险问题。

总之，展望未来，在采取扩张性财政政策的同时，必须继续推进业已进行的预算改革，增加预算透明度和统一性，还必须积极寻求税收结构和财政支出结构的优化，对于地方政府则需要进行合理的监督，尽快建立风险评估与控制体系。

（作者：武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生）

注释：

①侯一麟．预算平衡规范的兴衰——探究美国联邦赤字背后的预算逻辑．公共行政评论，2008年第二期。

②参见张东生、刘成．积极财政政策的回顾与启示．中央财经大学学报，2002年第3期；以及何乘材，积极财政政策的回顾与评价．经济研究参考，2003年第81期。

③席斯、张向东．中央代发2000亿，地方债曲线放行经济观察报．经济观察报，2009年2月9日。

④魏黎明、刘兆琼．贾康：必要时候要给扩张政策加码．经济观察报，2009年3月3日。

⑤参见周飞舟．分税制十年——制度及其影响．中国社会科学，2006年第6期，112、113页。文中观点是在此基础上再根据宏观经济走势做出的判断。

⑥侯一麟．预算平衡规范的兴衰——探究美国联邦赤字背后的预算逻辑．公共行政评论，2008年第二期。

⑦参见马骏、牛美丽．重构中国公共预算体制：权力与关系——基于地方预算的调研。国务院发展研究中心《中国发展观察》2007年1月30日。