从“行政区经济”到“区域政治经济”

摘要：行政区经济理论对我国因行政区划给予区域经济的刚性约束而产生的区域分割现象有很强概括力，但在其理论与实践、目标与手段之间陷入了双重矛盾。将矛盾提升为理论，即用非市场手段达到市场经济的目标，这是我国建设社会主义市场经济的重要途径之一。因此，在理论研究中从行政区经济转向区域政治经济，从我国区域政治经济拓展到世界区域政治经济，这将对研究东欧转型国家、欧盟以及跨区域组织等世界区域政治经济现象提供新的视角。

关键词：行政区经济；区域政治经济；中国区域政治经济；世界区域政治经济

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：0257-5833(2009)04-0057-05

作者简介：陈占彪，上海市民政干部学校副校长、华东师范大学中国行政区划研究中心兼职研究员(上海200136)

“行政区经济”这一概念最早是由我国著名人文地理学家刘君德教授在20世纪80年代末至90年代初提出的。由于这一概念对我国自1980年代以来由计划经济向市场经济转型的过程中因行政区划而导致行政壁垒和地域分割的经济现象有极强的概括力，从而被政府和学术界广为接受。自此以后，要求打破行政壁垒和地域分割，淡化行政区经济的呼声越来越高。但是，如果把行政区经济理论放在我国更广阔的经济背景下，放在现代世界政治经济体系的框架下进行思考，对我国行政区经济理论进一步提升，并尝试从我国区域政治经济拓展到世界区域政治经济，对诸如东欧转型国家、欧盟以及跨国、跨区域组织等世界区域政治经济现象给予新的解释，将能提供某种可能性，并显示出广阔的学术潜力。

一、“行政区经济”的基本内涵与双重矛盾

所谓“行政区经济”，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。现阶段，我国行政区经济主要表现为以下特征：(1)企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为；(2)生产要素跨行政区流动受到很大阻隔；(3)行政区经济呈稳态结构；(4)行政中心与经济中心的高度一致性；(5)行政区边界经济的衰竭性。

行政区经济理论主要侧重于对行政区之间由于区域分割问题而产生的“行政区经济”现象给予关注，从实践上对其各种矛盾给予调整。但由此在理论与实践、目的与手段之间陷入了双重矛盾。从理论上讲，行政区经济现象的解决应该是通过市场经济这只“看不见的手”来推动，因为依靠政府行为的区划调整本身就违背了市场经济的基本原则。但在现实中，没有政府的推动，只靠市场经济的力量根本不可能自行解决行政区经济现象；没有政府的推动，实现行政区划调整的目的是不可能自行达到的。正是由于行政区经济的内在矛盾，从而又进一步导致目标与手段之间的难题：即我国建立社会主义市场经济的目标与采用非市场经济的手段之间的矛盾。然而，如果将矛盾提升为理论，那么我国新时期改革开放30年所取得的成就，恰好就可以理解为是由政府改革推动的一场以建立社会主义市场经济为目标的发展过程；即用非市场的手段达到市场经济的目标，这正是我国新时期改革开放的主线之一。没有这条主线，就没有改革开放；没有政府推动，就没有新时期以来我国经济建设的巨大成就。因此，怎样看待与评价以地方政府推动为主要和基本动力的改革开放，就成为行政区经济理论不得不面对和思考的问题。因此，将理论与实践、目标与手段之间的双重矛盾从实践逻辑的层面上理顺，就成为进一步提升行政区理论的首要任务。

在这个意义上，“行政区域经济”这一概念应运而生。所谓行政区域经济，就是指由法律赋予经济管理职能的行政区域政府管辖的行政辖区经济，它是由行政区域政府按照国家(或地区)经济发展战略和法定授权，采取区域经济发展的政府自组织行为推动和管理的，旨在促进本行政区域的经济发展、经济潜能开发和区际经济联系的拓展。它主要包含这样几层含义：其。、行政区域是既定的客观存在；其二、强调行政区域经济发展的外在约束性；其三、突出了行政区域政府对辖区经济发展的自组织问题；其四、强调了行政区域之间的经济联系和发展；其五、突出了行政区域政府经济自组织活动的决策性特征。笔者以为，行政区域经济理论的最大价值，是把行政区域经济作为居于中央政府的“宏观调控”与法人经营实体的“微观市场”两极之间的“中观调整机制”，这是一个很有价值的命题。

从“行政区经济”与“行政区域经济”这两个概念看，两者之间既有交叉点，又各有侧重。从交叉点看，两者都以行政区域为单元，对其经济现象或功能进行研究；但侧重点则是明显的：行政区经济主要侧重于地方政府间的一种经济关系，而行政区域经济则侧重于地方政府主体作为一个相对独立的法定区域的首脑所独具的经济功能。从这样的界定出发，则不难发现，每一个地方政府主体都具有经济功能，但政府经济职能逐渐从管理向服务转变以后，地方政府对微观的经济主体应采取由市场经济调节的办法，让其充分自由地按照经济规律去发育、成熟、壮大或者衰落、破产、关闭、转型，而政府只按照财政监督与税收管理的办法来达到对公共事务的介入、投资、管理和服务，等等。因此，加大宏观管理和调节力度是现在和未来我国政府治理模式改革的总体方向。但是，对于每一个区域政府主体来说，区域政府之间的关系，则只有通过政府主体之间的利益协调，才能更好地实现资源配置与宏观调控。在这个意义上看，政府主体之间的利益协调也是政府主体对整个区域经济进行宏观调控的一种表现方式。

有趣的是，行政区经济理论的提出者主要是从学术角度和否定的角度来思考我国的行政区经济现象的，而行政区域经济理论的提出者本人曾经长期担任政府部门和地方政府的主管，他则对行政辖区内的经济运行现象给予了正面概括。这一身份、立场与视野的差异本身，可以说是别具意义的。在学术界从理论上普遍要求转变地方政府的经济功能，打破地域封锁与地方保护的同时；在实践层面，从事政府行政管理的人员则要求如何有效利用地方行政区域的中观调整机制，依托行政地理区划，发展行政区域经济。这看似理论与实践之间的矛盾，实际上不过是一个问题的两个方面而已。因此，恰好是以地方政府之间的关系为主体的“行政区经济”和以地方政府为主体的“行政区域经济”两个理论概念，从一个方向上共同推动和提升了具有中国特色的区域政治经济的理论内涵与运行体制的建构。

二、从政府改革到改革政府：我国区域政治经济中的行政体制改革

行政区经济理论认为，通过社会主义市场经济的建立，就可以打破造成“诸侯经济”和区域分割的行政区经济现象，最终实现区域经济的一体化，建立起全国统一的市场经济体系。因此，行政区经济理论的倡导者主要强调通过行政手段来合理调节行政区域的管辖范围，并通过对行政建制等方面的自主改革，实现地方政府之间的不同区域的资源共享和各种生产要素的合理配置，从而达到经济利益的最大化。我国目前所存在的区域分割问题，从表面上看，是由行政区划

引起的；但从本质上看，体现的则是行政区域经济的利益矛盾。这种利益矛盾实际上又反映了中央放权与地方分权以及由纵向运行系统向横向运行系统转型过程中所产生的一个必然结果。

但是，在地方分权是促进了市场的竞争还是造成了地方的分割这一问题上，人们的看法是不一致的。有学者通过实证方法，将中国的宏观技术效率分解为省内的技术效率、产出结构的配置效率及省际要素配置效率等三个方面。研究结果表明，省内技术效率对经济发展的制约自改革开放以来，已经明显改善；“目前的问题越来越集中在产出结构的配置效率和省际间要素配置不合理的问题上。我们研究发现，这个问题早在80年代中已开始恶化，其中省际产出结构不合理所导致的低效率于80年代已有所上升，90年代一直未见改善；省际间要素配置的低效率，仅在1985年以前出现下降，1989年以后在较高的水平上波动。中央政府在改革的进程中逐步开放要素市场和产品市场，资源配置理应越来越有效率，现实中出现的扭曲，必然是地方政府市场分割造成的后果”。因此，在上述分析的基础上，该文的结论是：“简言之，中国的改革未竟全功。省际间资源配置不合理的恶化显示地方分割的负面影响越来越严重。中国未来的挑战，便是怎样打破地方政府之间的藩篱。”这说明，在改革开放初期，我国区域经济发展主要是以行政区域这一政府主体为核心的，省内技术效率较低是区域经济发展不平衡的主要障碍。但随着区域间商品交易需求与区域经济一体化的不断扩大，省际间要素配置就成为阻碍区域经济发展的重要因素。因此，不论是行政区域经济时期还是行政区经济时期，产生区域经济低效和分割现象这一矛盾的根源是“政府悖论”：即政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。因此，要解决行政区经济现象，其根源还在于行政体制改革。没有行政体制改革上的突破，建立国内统一大市场的目标就不可能实现。

这种双重矛盾既决定了我国未来改革的切入点，又决定了改革进程的复杂性和渐进性。要彻底解决行政区经济现象，就必须对行政区赖以规定的政治体制进行改革。只有政治体制的深入改革，才能进一步完善经济体制，建立全国统一的、并可以与世界市场经济接轨的具有中国特色的社会主义市场经济体制。于是，在政治体制与经济体制之间，行政体制作为两极之“中介”，无疑就具有重要意义。选择行政体制进行改革就成为我国新一轮改革开放的切入点。“行政改革作为政治体制改革和经济体制改革的结合点，其主角是政府。”但是，作为居于“中介”意义的行政体制改革，要实现对既存的政治体制和经济体制改革的目的，就不仅要走渐进改革的道路，而且为了不至于被两极的强力所规定和约束，还必须通过强化自身的独立性，使自己具有强力从各种限制和规约中摆脱出来，从而真正起到改革的“切入点”的作用。在这种情况下，加强“行政区”的体制改革力度就成为一个更具实际意义的现实选择。因此，在我国市场经济的发育程度还较落后这一基本事实与相对于建立区域经济一体化这一统一的大市场的基本要求的两者之间还存在巨大反差的情况下，如何发挥和利用行政区的区域政治经济的功能，是符合中国的现实需要和历史传统的，也是必然的选择。

然而，由于中央与地方之间在具体的职能范围界定方面模糊不清，政府职能中的经济管理功能没有完成向经济服务功能的根本转变，政府管理还没有从全能政府向有限政府、从私人领域向公共领域完成根本转移。在这一背景下，我们不能不看到，行政区域经济理论的提出者所强调的以地方政府为法定主体的经济运行机制，就是一个在理论上具有重大缺陷的制度设计。但尽管如此，我们也不能不看到，在现行的市场经济体制一时还很难完全建立起来，而民间和微观的经济主体尚未成为整个国家经济运行的主体角色的时候，行政区域政府主体仍是不可或缺的，甚至还是必不可少的。其实，在我国地方政府的经济运行机制中，不仅存在诸如行政区经济理论所分析的行政区域之间在地域上的分割与保护；而且在行政区域经济内部，也存在着上级与下级、部门与部门之间的利益分配与分割问题。在这一意义上，行政区域经济理论的提出者所强调的通过建立以地方政府为主体的整体、协调、系统的区域政治经济运行机制，是一个现实性很强的，且具有实际操作性的理论思路。

因此，笔者拟提出建立具有中国特色的区域政治经济学这一命题。其根本意义就在于：(1)行政体制改革作为居于政治体制改革与经济体制改革两极之间的连接点与切入点，是当前中国区域政治制度建设的主要任务；(2)行政区域经济作为居于国家宏观调控机制与法人经营实体微观市场之间的中观调控机制，应该予以充分重视；当前发展行政区域经济，可以加强区域经济要素的流动和合理配置，是推动中国区域政治管理创新的主要内容；(3)行政区经济作为居于从计划经济向市场经济过渡的一种区域经济现象和类型，推动行政区经济从区域分割向区域联动转型，是建立社会主义市场经济，形成具有中国特色的区域政治经济的主要途径。

加入WTO对我国“行政区经济”的发展模式提出了新要求。在加入WTO以前，行政区域经济主要体现为地方政府在各自的行政区划所管辖的范围内进行封闭式的有限市场经济的运作。这一方面调动了地方政府的积极性，另一方面形成了行政壁垒和地方分割。加入WTO以后，行政区域经济则主要体现为共同面对世界大市场，进行开放式的自由市场经济运作。这不仅对地方政府提出了职能转变的问题，而且客观上也促使区域联动进程不断加快。

三、从中国区域政治经济到世界区域政治经济

从上述有关区域政治经济的内涵建构与理论分析，我们可以回到开头提出的问题，即在向社会主义市场经济目标迈进的过程中，怎样进一步处理好市场经济与区域政治经济的关系，这才是我们现在所关心的。也就是说，在市场经济条件下，不要因为区域政治的经济运行机制不合理，就完全否定区域政治的经济功能。我们既不必对区域政治的经济行为采取一种二难的悖论式的回应，也不能毫无保留地迁就现实，让行政区域经济重新回到自己的行政界限内闭门造车。更为科学的态度是，应该放眼世界，在世界区域经济一体化的大潮流中，把握区域政治的本质与区域政治经济的运行特点，既要视野高远，又要态度务实。

区域政治是世界历史上客观存在的，区域政治经济也是世界历史上客观存在的。有区域政治，也就有区域政治经济。在现代世界和现代历史条件下，区域政治与区域政治经济的本质已经发生了根本变化，市场经济本身就是区域政治经济运行的一个特定的历史结果与内容，也是一个历史链条与中介。尤其在现代世界政治经济化和经济政治化趋势越来越明显的情况下，从我国区域政治经济扩展到国际区域政治经济，努力扩大和延伸区域政治经济的理论解释力，可以说这是到了中国区域政治经济学派为世界区域政经济理论作一点贡献的时候了。

1904年，英国地缘政治学家哈·麦金德曾提出这样一个著名的三段论：“谁统治东欧，谁就能主宰心脏地带；谁统治心脏地带，谁就能主宰世界岛；谁统治世界岛，谁就能主宰世界。”

美国前国务卿基辛格在1970年代展望美国未来地缘战略时曾说了三段话：谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了所有的人；谁控制了货币，谁就控制了整个世界。其实，只要把这两位政治战略家的名言逻辑地联系起来，就可以明白：谁统治了关键区域的关键资源，谁就能控制整个区域及其附属区域。而要达到控制关键区域的关键资源，这不是市场经济自身就能做到的，也不是个人或某个社会团体乃至跨区域的某个组织就能做到的，而是必须通过国家与国家之间、区域与区域之间这种以政府间的利益竞争、差异合作与创新发展为原则，展开现代世界区域政治经济之间的力量博弈才能达到。而区域政治经济的着眼点则主要在于以行政区域的空间布局与行政组织结构的体制设置之间的耦合，这恰好成为观察世界区域政治经济内外各种力量博弈的最佳瞭望塔。

西方自由主义经济学的鼻祖——亚当·斯密曾经在《国富论》一书中，以其极其透彻的洞察预见了这样一个未来世界政治经济框图：“如果所有国家都实行自由进出口的制度，构成大陆的各个国家就如同构成大国的各个省一样。理论和实践都证明，在大国内各省之间的国内贸易，不仅是缓解粮食短缺的最好方法，并且是有效防止饥荒的最好方法；大陆内各个国家之间的自由进出口贸易，也是缓解粮食短缺和防止饥荒的最好方法。大陆地域越大，大陆各部分之间水陆交通越方便，其中任何部分遭受上述两种灾难的可能性越小，任何一国的短缺，越有可能由其他某国的丰足所救济。但极少有国家完全实施这种自由制度。”如今，斯密所构想的一个大世界帝国，已经在经济全球化的今天从巨型跨国公司中显出轮廓。而以各个国家“就如同构成大国的各个省”的雏形呈现于世的欧盟，也已在斯密所诞生的欧洲故土上不可逆转地蹒跚而行。这是因为欧洲大陆这些国家就像欧盟的各个省一样，“一个省的议会就像教区委员会一样，对自己区域的事务能做出适当判断，但对全帝国的事务却无法适当判断。他们甚至不能适当判断本省占全帝国的比例，或者本身相对于其他省份的重要性和富裕程度，因为其他省份并不受其监督和指挥”。所以，当梅纳德·凯恩斯提出国家干预主义的经济思想时，虽然从经济学的角度看，是对自由主义经济思想的否定，但从斯密对于“构成大陆的各个国家就如同构成大国的各个省一样”的假定来看，凯恩斯后来提出的基于为了对被新国家的边界分割的破碎的欧洲大陆有所补偿而建立欧洲自由贸易联盟的设想时，他们又何尝不是在内在逻辑上有了如此惊人的异曲同工呢?

当然，正如斯密预见到了在世界自由主义经济制度下所可能形成的“构成大陆的各个国家就如同构成大国的各个省一样”，以民族国家和区域为基本单位构成的新的世界政治经济结构图景；当今在欧洲，我们已经看到了。尽管道路是曲折的，但欧盟已经俨然按照斯密所预见到的那样发展起来了。而在其他各大洲，比如美洲、亚洲乃至非洲，各种跨洲际、跨国家的各种经济组织与准政治组织或正在风起云涌，或尚在暗流涌动。实际上，在将来以整个“地球村”作为统一组织体的新世界帝国的出现，也并非只是一个传说中的“幻影”而已。未来以民族、国家、洲际为区域单位的世界新型政治经济组织结构也将如李嘉图所说的那样，通过利害关系和互相交换的共同纽带，把文明世界各民族结合成一个统一的社会，并终将会变为现实。在这个意义上，凯恩斯虽然否定自由主义的经济理论，但却从否定的角度提出和补充了斯密、李嘉图所勾画的跨洲际的新型国家组织结构的实现形式，并提供了如何去进一步实现这一构画的经济思想基础。这也正是国家干预主义为国家行政组织结构在西方现代政治制度中的发展提供契机与活力的明证。所以，正如东欧国家希望从原来的社会主义计划经济向自由主义的市场经济转变那样，欧盟以及各种跨国、跨区域的各种组织则逐渐加强了国家干预主义与组织间的兼并内化，而通过国际区域政治经济视野，研究和观察这种由世界行政区划与世界行政组织结构之间产生的错综复杂的耦合关系，分析以国家和政府在行政区经济和行政区域经济为两翼的区域政治经济中的独特作用，将是非常有意义的。

(责任编辑：李申)