“阳光政府”的“电子眼”

徐　颖　朱雅芬

这天，杭州武林建筑工程有限公司郑小姐突然接到省监察厅效能室电子监察监控中心工作人员的电话，询问该公司某日是否在省建设厅办理过“建设工程勘察单位资质核准”方面的业务，并告知这件事原则上要在20个工作日内办完，但目前建设厅对公众承诺是“通常情况下5个工作日内办完”。这让她非常奇怪。

经过一番了解，郑小姐才得知，如今的省监察厅对各审批部门行政效能情况，也就是老百姓、企业到部门里办事是否得到了合法合规、优质高效的服务，都能实时监督管理。

那么，监控中心工作人员是如何得知这些实时发生在各个职能部门的审批业务信息的呢？原来，他们所依靠的正是覆盖浙江一省十一市九十多个区县的浙江省电子监察系统。

这套从2007年10月以来经过一年多时间建设的浙江省市县三级联网的全省电子监察联网系统，现已纳入全部省级部门50家，合计纳入的行政许可事项703项，非行政许可事项103项，其他审批事项39项，累计上报数据约32万笔，业务量持续增加，事项提前办结率明显提高。在市县方面，全省超过90%以上的市县实现与省电子监察系统互联互通。各市县合计纳入行政许可事项26744项，非行政许可事项3642项，其他审批事项250项，上报业务超过约48万笔。

三级联网的电子监察系统就像是一只只锁定在各个政府职能部门的“电子眼”，为全省范围内的政府高效行政、阳光行政扫除了种种阴霾。

用“统一”打开“突破口”

电子监察系统最出现在2004年的深圳市。当时的系统实现了对行政审批办理过程实时监察，对各类违规行为预警纠错及对各部门绩效的自动评估，效果显著。随即被要求在广泛推广。但要建一套从省级贯穿到县级的互联互通的电子监察系统，相对单纯的市级系统来说，存在更大难度。由于浙江的电子政务发展较早，基础较好，这个原本是作为优势的现状在建设统一的审批监察系统工作中却成为了阻力和难点。因为作为监察数据来源的审批系统，大部分是部门和地方自行建设好的，系统不统一，数据就五花八门。此外，实现全面的业务监管意味着需要掌握全面的业务数据，它涉及的不是一套系统，而是多套系统；不是一个部门，而是多个部门；不是一级政府，而是多级政府。如此种种，要全面统一地掌握这些数据，阻力和难度之大可想而知。

瓶颈如何突破？

2007年初，浙江省政府办公厅、省纪委监察厅组成调研组，组织相关人员赴外省实地考察电子监察系统建设情况，并成立项目调研小组，进入深入调研阶段。调研小组对省发改委、公安厅、财政厅、国土厅、建设厅、交通厅、外经贸厅、卫生厅、工商局、质量技监局、食品药品监管局等15家审批事项较多、信息化水平较高的试点部门的政务公开情况和电子政务开展现状、网络建设情况进行仔细摸底调研；又花大力气对这15家试点部门进行一轮一对一地详细交流，细化调研项目建设需求。与此同时，省委、省政府主要领导给与这项工作以高度的重视和大力支持，浙江省委常委、省纪委书记王华元，浙江省委常委，副省长陈敏尔就电子监察系统建设发表重要讲话，要求加快推进电子监察系统建设步伐，并明确了系统建设内容、步骤及进度。

终于，在充分调研、反复论证的基础上，于同年10月正式启动的浙江全省的电子监察系统建设工作确定了以 “统一建设”的原则，按照“统一规划、统一标准、统一平台（监察平台）、统一门户（政府门户网站）、统一身份认证（系统安全）、统一采购”等六统一的要求，实行以“全省监察数据交换中心”和“行政审批电子监察系统”为重点目标任务的省市县三级同步建设方案。

这一具有突破性意义的“统一”建设原则源于各地实际操作经验的优点综合，对解决建设过程中的实际问题具有明显的优越性。它的主要特点表现在：

一是从业务标准统一转为监管标准统一，切实加大了建设过程中的可操作性。就在系统建设论证初期，建设领导小组也曾尝试以省级部门为试点，将所有省级部门的审批系统统一开发推广，从而实现业务审批的完全规范。但随即发现，由于各种审批项目流程迥异，这种做法实施难度很大，可行性不强。于是，换为“从业务标准统一转为监管标准统一”的思路，通过制定《浙江省电子监察系统数据采集标准》，推行全省统一的行政审批电子监察系统，要求各部门审批系统必须按照该标准上报数据，不能满足要求的要对系统进行升级改造，从而实现部门审批系统业务办理人员对业务规范的理解和操作细节的处理实现统一。这样一来，就绕过了一时难以解决的“统一审批系统”的棘手问题，避免了“在已有画面上重新着色”的重重困难，另僻蹊径，着力“在白纸上画画”下起功夫。

随后，为了确保监察系统投入使用后能真正发挥作用，浙江省政府制定了《浙江省电子监察绩效评估量化标准》，利用监察系统所反映的各单位业务量情况、办理超期情况、业务流程规范情况，以及业务提前办结率情况等，结合群众投诉及人工抽查，对各单位的行政绩效进行量化打分并排名，评定结果进行通报。浙江省政府还制定了《省市县各级政府电子监察系统硬件配置参考》，指导各地建设。

二是从“单打独斗”转为“上下合力”，打造了高效低耗的建设模式。以监察机关实施监察职责为主线，通过全省统一建设监察平台，能使各级政府各个部门全面行动起来，营造一个全省建设的大好环境，有效解决了数据上报和业务监管过程中的各种问题。首先，从组织保障上形成合力。浙江省政府成立了“省电子监察系统建设领导小组”，由常务副省长任组长，省政府副秘书长、省纪委副书记任副组长，各市常务副市长，部分省级部门分管纪检工作的厅长或纪检组长共同组成，统筹全省电子监察系统的建设，强化协调力度。各市、县参照省的做法分别成立本级领导小组，形成领导体系。同时成立由省政府办公厅和省监察厅相关工作人员组成的项目小组，负责全省项目建设的技术支持、工作指导，以及日常的协调和管理工作。各市、县参照省的做法分别成立本级项目小组。这种由省领导亲自挂帅，各地、各部门高度重视，齐抓共管，相互促进的形式，是这项工作仅用短短一年时间就全面铺开，50家具有非涉秘审批事项的省级部门和90％以上的市县全部纳入的根本保障。这种全盘规划、上下合力、大步推进的优势是各地、各部门单独建设无法具备的。其次，在经费保障上同舟共济。浙江省电子监察系统建设涉及1省11市90区县共100多个点，是大型电子政务建设项目，整体建设经费较大。通过省里集中采购监察核心软件、数据库和中间件等相关系统软件以及尽量利用现有硬件设备等措施，大大节省了建设经费，全省整体建设经费相对于各地各部门单独建设和单独购买节省了近一半，仅数据库、中间件等系统软件一项，在全省范围内就节约了近一千万。对一些缺少技术力量，还未建设审批系统的部门，省政府则统一开发了通用审批系统，免费提供给这些部门使用。所有这些，无疑解决了资金困难单位的后顾之忧，加快了整体的建设进度，提升了建设质量。仅一年的建设时间里，就基本形成省市县三级监察数据联网体系，所有具有非涉秘审批事项的50家省级部门和90％以上的市县全部纳入，而且业务量一直处于持续增加状态。更重要的是，事项提前办结率明显提高，如建设厅的建设项目选址审批事项由原来的审批承诺时间20天缩短到现在的平均8天；省工商局的公司登记变更事项则由原来的15天变为现在的平均7.5天，等等。各地、各部门还相互学习，相互竞争，全面进行审批事项清理，规范业务流程，最大化地提升办事效率、服务群众。

三是从单一价值转为充分利用，实现了“一套系统，多头应用”的理想目标。由于全面监管的需要，在实现了全省监察网络联通，各地区的数据传递、信息交互、功能扩展起到很好的支撑作用的同时，也实现了全省业务数据的汇总。这些由各区集中到市，各市集中到省的数据，不仅仅用于监察，还可用于各地区审批事项的结果公示、便民服务、数据分析以及对各地区相关审批系统的数据补充等等。

以“多功能”彰显系统特色

基于全省“统一建设”的浙江省电子监察系统，可以用“多、快、好、省”四个字来概括它“功能多、进度快、效果好、费用省”的系统特色，这其中的“功能多”又是这一系统深受关注和好评的“亮点”。

浙江省电子监察系统，除了具有常规的实时监控、预警纠错、红黄牌短信提醒等基本功能之外，还利用全省数据大汇总的优势，实现了垂直监管、横纵向比对、群众监督、信息互动、数据回传等特色功能。

所谓垂直监管，是指各部门不仅可以查阅本部门业务数据，还可以查阅下级对口部门的数据。如发现异常，可重点关注，给予业务指导，以加强对下级对口部门的垂直监管，使监管工作更主动、更全面。

以文物系统为例，省文物局不仅可以查阅本部门业务数据，还可以查阅杭州市文物局、绍兴市文物局、西湖区文物局等全省文物系统的数据，进行监督，或直接进行在线联系。市文物局也可以对所辖区县文物局的业务数据进行查阅和监督。

所谓横纵向比对，是指监察系统能对全省监察业务数据按地区和部门进行横向和纵向比对及分析，并形成图表，方便全面掌握情况，有利于及时发现各地、各部门存在的问题。比对的内容包括：各地审批事项情况、业务量情况、红黄牌情况、投诉情况等，以及同一行业内部门的审批事项情况、提前办结率情况、业务发生量时间分布段情况等。

比如，压缩承办业务的承诺时限的问题。作为监管部门，不仅要考虑避免过度压缩承诺时限，加重工作人员负担，也要避免部门办事拖拉、效率低下的情况发生。这时，可以利用相关统计数据，一方面参考同类型城市对应部门的设置情况，另一方面对本部门的历史办理时间办理情况进行分析，从而得出更为准确合理的结论。

所谓群众监督，是指通过政府门户网站公布各部门受理业务的办理情况、当前进度等信息，接受群众投诉。系统还以短信或语音电话的方式对办事人进行随机回访，直接获取群众评价。投诉及抽查结果直接与各部门的绩效考核关联。

所谓信息互动，是指基于“浙江政务通”平台，实现监察系统与“浙江政务通”之间的统一用户和单点登陆；在政府与政府、政府与公众之间建立信息互动机制，实现不同用户间信息的即时交流，提高监察系统的信息互动能力。监察工作人员可以通过信息互动，及时向每笔数据的业务关联人员发起讨论和征询，更好地了解业务的详细情况，保障监察结果的准确性。

数据回传，更是这套系统的特色优势。我们知道，发改委、公安厅、工商局、食品药品监管局等众多部门，拥有行业内各级对口部门统一使用的审批业务系统，我们称之为“省级审批系统”，它们的业务数据存放在省里或市里。由于监察系统全省统一建设，而且数据标准一致，从“省级审批系统”取数据到监察系统，各级部门无须分别开发接口，只要省或市级部门统一开发即可。这样，“省级审批系统”通过省或市级接口将数据传到省级监察系统或市级监察系统，这些数据再通过全省数据交换中心回传给下辖各级监察系统。如食品药品监督局按照《浙江省电子监察系统数据采集标准》的要求开发其“省级审批系统”与省电子监察系统之间的接口，通过该接口，全省各级食品药品监管部门的审批监察数据都传到省电子监察系统，这些数据再通过全省数据交换中心分发到市县各级电子监察系统，这样市县各级电子监察系统就有了市县各级食品药品监管部门的审批监察数据，而不再需要市县各级食品药品监管部门分别自行开发接口上报数据。

这一数据回传功能，有效避免同一审批业务系统在各地重复开发接口，节约全省整体建设经费，加快建设进度。同时，减少了市县各级监督管理部门获取垂直部门数据的协调工作，方便各地数据汇总中心的形成，为二次利用打下基础。

当然，浙江省在建的电子监察系统是网上行政审批领域的电子监察，随着网上行政审批建设的推进，浙江电子监察系统今后还要进一步拓展监察领域，按照“电子政务建到哪里，电子监察跟到哪里”的思路，加强对土地招拍挂、建设工程招投标、政府采购、产权交易等领域的监管，把政府公共资源集中起来，实行全过程的监察，建设全省综合电子监察系统，作为效能监察的主要平台，促进从严治政、高效施政、廉洁从政，为落实省委、省政府“标本兼治、保稳促调”的总体思路提供有力保障。

以“推手效应”深化电子政务

从另一个角度看，电子监察系统的建设也规范了网上审批系统建设，促进了审批事项的清理，加强了政务公开，因此可以说，它是电子政务建设的有利推手。

浙江省推行全省统一建设电子监察系统，并制定了《浙江省电子监察系统数据采集标准》，要求各部门的审批系统必须按标准要求上报数据。该标准强调审批过程透明公开、业务信息全面统一。如果部门的审批系统不能满足该标准，则必须进行升级改造。审批系统和实际办事流程是紧密结合在一起。因此，审批系统的升级改造也就意味着部门审批行为的进一步规范。

电子监察系统是严格按照法制办公示的审批事项目录，对各部门的业务数据进行监督的，因而在监察系统的建设过程中，为确保监察系统能够准确、有效地对各部门的审批业务进行监督，一旦发现各部门审批事项的实际情况与法制办公示的结果不一致，当即要求改进。于是，监察系统的建设促使各地、各部门纷纷对审批事项进行全面清理。

现在，各级部门都按要求实施了政务公开，但公开的全面性、准确性并没有得到有效监督，一直普遍出现公开的审批事项的名称和数量与法制部门公示的结果不一致的现象，严重影响了政府的公信力。通过建设电子监察系统，全面清理审批事项，规范了政务公开的内容，无形之中也进一步加强了政务公开，更好地接受群众监督，取得较好的社会效应。

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浙江省电子监察系统推进措施

1、省、市（区）、县各为一级，分别部署，市、区原则上采用一套整体的电子监察系统，通过授权分区使用。个别业务量大的区可以单独建立系统，此时区级等同于县级系统。各建设单位只需领用软件进行部署即可，无需再进行甄选和采购，软件的更新、升级也全省同步进行。

2、为每个审批部门部署一台“部门审批系统业务数据上报发送服务器”（简称“部门前置机”），预装全省统一开发的“数据交换程序”，用于采集部门审批业务数据，以及“部门通用审批系统”，提供给缺少技术力量、还未建设审批系统的部门免费使用。

3、各部门按《浙江省电子监察系统数据采集标准》要求开发接口，从本部门的审批系统里抽取监察所需要的数据，传送到前置机的中间数据库里。前置机的“数据交换程序”自动将中间数据库里的新增数据打包发送到本级监察系统。

4、如果各审批部门还未建审批业务系统，或者已建的审批业务系统正在升级改造，或者接口开发存在客观困难的，暂时可以通过“手工填报”方式上报数据，“手工填报”软件省里提供。但“手工填报”作为系统建设过程中临时采用的过渡性应急措施，对上报数据的实时性、准确性与全面性有影响，要限时使用，一定时间后统一停止。

5、从省或市里到最基层都使用统一审批系统的部门，接口由省或市里统一开发并下发使用，避免接口开发工作的重复与浪费。

6、依托“中国浙江”门户网站设立“电子监察”栏目，公开审批业务办理过程信息，接受社会公众和企业的监督，并建立投诉机制。