信息化助推服务型政府建设

刘　健

从上海电子政务建设实践谈：

加快行政管理体制改革，促进政府职能转变，建设服务型政府，是党的十七大作出的重要战略部署，也是我国深化行政管理体制改革的重要目标。《国务院工作规则》将我国政府的主要职能表述为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项，其中前两项属于经济领域，后两项属于社会领域。随着社会主义现代化建设的不断深入，一方面，政府面临着如何在保持经济快速健康发展的同时，妥善处理各类新的社会矛盾，促进社会和谐的问题；另一方面，物质文化生活日益丰富的人民群众也对便捷、优质、高效、透明的公共服务提出了更高的要求。

我们要建设服务型政府，关键就是要更加注重政府在社会领域的职能，把社会管理和公共服务职能放在愈益重要的位置上来。在此过程中，加快实施以电子政务为重点的政务信息化建设可以也应当成为建设服务型政府的有力支撑。近年来，上海通过推进信息技术在社会管理和公共服务各领域的渗透应用，使广大市民和企业越来越多地感受到政府便捷、及时、人性化的服务，信息化对促进上海各级政府职能转变、加快服务型政府建设的推动作用初步显现。然而，从推进政府职能转变到形成服务型政府是一个循序渐进的过程，信息化着力点的选择、作为空间的大小以及实际的效果都有待时间的检验，因此对信息化助推服务型政府建设的探索将是一个长期的课题。

信息化助推上海服务型政府建设的探索与实践

近年来，上海按照中央关于政府行政管理体制改革的要求，围绕服务型政府建设的总体目标，以满足社会公众对信息化应用的普遍需求为出发点，以政府实事工程为抓手，从管理透明、服务创新、群众参政、普遍惠民等方面入手，大力推进电子政务建设和社会生活各领域信息化建设，初步构建起“可用、可亲、可信、可靠”的电子政务框架，以及广泛覆盖的社会信息化应用体系，有力推动了上海服务型政府建设。

（一）维护公众知情权，打造阳光政府

知情权是公民的基本权利，也是政治民主化的必然要求和结果。保护和尊重公民的知情权，将政府行政行为置于社会监督之下，有利于促进政府依法行政，建设透明、诚信、廉洁的服务政府。为此，上海以推进政府信息公开为抓手，以规范公开内容、拓展公开渠道为重点，促进政府依法行政和政务透明规范，努力落实市民的知情权和监督权。作为全国率先推行政府信息公开的省级政府，上海于2004年1月20日就出台了《上海市政府信息公开规定》，确立了“公开为原则、不公开为例外”的原则，在拓展政府主动公开信息的基础上，重点推进依申请公开信息的梳理和发布，并建立了政府信息公开监督检查和评估的工作制度，每年向社会发布上海市政府信息公开年度报告。2008年4月28日，上海依据国家《政府信息公开条例》，结合近年来的实践得失和工作实际，修订发布了新的《上海市政府信息公开规定》。截至2008年末，上海各级政府机关累计主动公开政府信息31万条，受理政府信息公开申请4.26万件，申请满足或者部分满足率近80%；市民和企业可通过政府网站、服务热线、集中查询点等八大类公开渠道，方便、及时地查询政务、服务等信息。

（二）提高办事便捷度，建设效能政府

办事便捷是社会公众对政府工作的基本要求，也是政府服务效能的突出体现。利用信息化手段促进信息资源共享和业务流程优化，可以有效提高行政水平，强化行政责任体系建设，提升政府行政执行力。为此，上海通过服务资源和渠道的整合设计，探索形成了一套利用信息化体现便民利民的服务新模式。

1．不断深化“一网办事”。互联网的发展为政府提供网上服务创造了条件。进入本世纪以来，上海以条线信息系统建设为起点，相继建成财政、税务、公安、工商、社会保障、质量监督等部门业务系统，为推进“一网办事”奠定了基础。2002年初，上海建成开通“中国上海”政府门户网站，全市各级政府机关和部门也陆续开通了门户网站，截至2008年末，“中国上海”共集聚网上办事1677项，可提供在线受理、办事状态查询、结果反馈、网上咨询、网上监督投诉等各类服务。与此同时，上海还将网上服务的范畴推广到公共事业，以市政府实事工程的方式推动建设了“市民信箱”、“付费通”、“家校互动”等一批信息化便民利民系统，极大地方便了老百姓的生活。

2．整合完善“一线办事”。为解决多个部门各设热线产生的问题，上海结合政府职能转变和体制调整，对已有一定规模的政府专业性呼叫中心逐步进行分类归并，形成以12319城建服务热线、12333劳动保障咨询热线、12315消费者申（投）诉举报热线、962200社区服务热线等为代表的政府咨询服务呼叫中心。同时，引入第三方服务机制，通过政企合作的方式建立了“政务服务热线114平台”，实现对全市各级政府咨询、信访、投诉等电话的统一查询和转接，114已成为政府服务市民的“电话门户”。

3．探索从“一门办事”向“一口办事”转变。以信息技术为支撑，上海整合民政、社保、公安、房屋、司法等部门的事务受理窗口，于1996年在卢湾区五里桥街道建成全市第一家基于“一门式”服务理念的社区事务受理中心。目前，社区事务受理中心已覆盖全市各街道（乡、镇），可办理社会救助、廉租房申请等约200项政府服务事项。为了进一步加强服务能力，上海通过对政府各相关部门业务流程的梳理优化和信息系统的后台整合，正在推进社区事务受理中心从“一门式”受理到“一口式”受理的跨越，实现“前台一口受理、后台协同办理”的服务模式。

4．拓展“一卡办事”服务功能和领域。作为信息系统与人的交互媒介，各类智能卡正逐步成为老百姓生活的重要工具。在市民服务领域，建设覆盖全人口的信息服务系统，发放整合民政、医保等多个领域的社会保障卡，以及面向来沪人员的居住证，截至2008年末，累计发放社保卡1426万张，发放居住证53万张，临时居住证691万张。在金融服务领域，不断优化银行卡支付环境，创新金融信息服务内容，2008年，全市银行卡交易总额6918.9亿元，持卡消费金额（剔除大宗消费后）占社会消费品零售总额的比重达到41.3%。在公共交通领域，推进覆盖各类交通工具的公共交通“一卡通”应用，并将应用拓展到高速公路缴费、停车等14个领域，截至2008年末，累计发放公交“一卡通”4161万张，并实现与无锡、常熟、阜阳三地的互通互用。

（三）保障公众参与权，促进科学决策

科学决策是服务型政府的重要特征。决策科学化包括程序、过程和方法的科学化，公众参与是实现决策科学化的重要手段，信息化则为公众参与决策提供了最为便捷的工具。近年来，上海以各级政府网站、市民信箱等网络平台为载体，在政府规章制定、资质认定、方案确定、项目招投标等工作中广泛开展网上调查、网上评议、网上监督，有效促进了市民参政议政，提高了决策的科学化、民主化。例如，“中国上海”门户网站设立民意征询平台，就政府规章、城市规划、市政建设、实事项目等征求意见、开展评议、接受监督；设立互动平台，通过群众论坛、在线咨询、领导（专家）访谈等方式，鼓励市民就公众关注度高、影响面广的工作发表评论、提出建议。又如，“市民信箱”不仅向市民主动发送服务信息，而且开通调查天地、市民论坛等栏目，至2008年末，累计向用户发送各类信息7.76亿条次，开展网上调查活动159次，已成为政府调查、了解社情民意的重要平台。

（四）推进服务普遍化，实现全民受惠

实现基本公共服务均等化是中央的明确要求，也是服务型政府建设的重要内容。从信息化的角度而言，实现基本公共服务均等化就是要加快缩小“数字差距”，让全体市民切实、普遍享受到信息化带来的便利和实惠。近年来，上海从软硬两个角度出发不断提高全社会信息化程度，努力实现信息化的普遍服务。软服务方面，着力推动多层面的培训普及活动，开展了面向社区居民的“百万家庭网上行”活动和面向农村居民的“千村万户农村信息化培训普及工程”，以及各类计算机应用能力考核和职业资格考试，实施了信息专业技术人才知识更新工程（“653工程”）。截至2008年末，全市累计有195万人次通过了国家计算机应用能力等级考试，1174人次获得“653工程”培训证书。硬服务方面，着力提升信息基础设施水平，加强面向全民的信息化公共服务场所建设，建成覆盖全市的东方社区信息苑900家（其中农村600家），可提供政务、文化、便民、未成年人及培训等服务，在全市600多个农业比重较大的行政村建立“为农综合信息服务站”，可提供农业技术、供求信息、远程教育、灾害应急、村务公开等生产和生活领域的涉农实用信息。截至2008年末，全市互联网用户普及率达到61.4%，家庭宽带接入用户数达到376.7万户。

以深化电子政务发展推进服务型政府建设

坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，是指导我国全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的根本指针。深化电子政务建设，构建服务型政府是落实科学发展观在政府行政改革领域的重要体现。随着电子政务建设重心逐步从单部门、单系统建设向跨部门、跨领域的业务协同转变，信息化助推服务型政府建设的重点和抓手也将相应发生转变，但“为民为宗旨、创新为动力、普惠为原则、集成为理念”的电子政务建设基本思路不会改变，上海将继续发挥信息化在推动行政管理体制改革，促进政府职能转变，构建服务型政府中的支撑性作用。

一是坚持为人民服务的宗旨，不断增强政府改善民生的能力。电子政务建设要以人民群众最关心的利益问题为着眼点，围绕经济发展重点、政府管理难点和社会关注热点，着力改善民生质量、缓解社会矛盾。具体来说，就是要进一步深化政府网站建设，及时发布与公众、企业密切相关的政策法规、服务信息和办事信息，建立和畅通人民群众发表意见和交换想法的渠道；推广社区事务受理等直接服务百姓的政务信息系统建设，拓展“市民信箱”等已有应用的覆盖面和功能；配合审批制度改革，加快建设集信息公开、协同审批、咨询服务、社会评议、效能监察等功能于一体的全市统一的行政审批服务平台，提高政府的行政效能和透明度。

二是坚持改革创新的精神，以建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府为目标，不断促进政府职能转变和流程再造。电子政务建设要依托责任强化带动理念创新，依托流程优化带动体制创新，依托技术进步带动管理创新。具体来说，就是要把握行政管理体制改革的目标，加强对信息化环境下政府治理模式创新和政府职能转变的理论研究，并以此指导具体工作；充分利用上海高等院校和科研机构多、信息技术力量强的优势，对电子政务领域的关键技术自主研发提供扶持；跟踪国际上电子政务建设的最新动态，借鉴发达国家经验，使电子政务成为政府管理创新的利器，切实提高政府服务效率和服务质量。

三是坚持普遍服务、全民受益的原则，进一步缩小城乡之间、不同群体之间的“数字差距”。由信息资源的分配和利用不均产生的“数字差距”已成为我国继“工农差距”、“城乡差距”、“脑体差距”之后又一个新的差距。为此，上海将继续大力加强面向全民的信息化普遍服务，将电子政务工作重心向郊区农村地区倾斜，重点是推进农村有线电视“户户通”、“千村万户”农村信息化培训普及等工程项目；推广基于各类技术的宽带网络在农村的覆盖，解决城镇和乡村的信息传输问题；进一步完善东方社区信息苑、为农综合信息服务站等公共信息服务设施建设，优化信息获取渠道；持续推进教育、卫生、文化、城建交通等领域信息化，努力构建覆盖全市的社会公共信息服务体系。

四是坚持资源集约利用、系统集成共享的建设方向，着力构建“可用、可亲、可信、可靠”的电子政务服务体系。电子政务建设将按照“统筹规划、综合集成、协调推进”的思路，重点推进需求迫切、受益面广的跨部门信息系统建设，逐步推行跨部门系统的“一体化”建设和应用模式，鼓励新建系统利用已有网络、设备、应用基础平台等资源适度拓展；围绕人口、法人及空间地理信息，完善集中式基础信息库与分布式专业信息库相结合的政务信息资源体系，规划建设覆盖全市的政务信息资源目录与交换服务系统，形成科学有效的政务信息资源交换共享机制。