扶贫产品的公私属性分析及我国反贫困政策设计

胡海斌

一、我国主要扶贫产品介绍

1.着眼于个人基本保障的扶贫项目。建立贫困地区人民生活基本保障制度不仅是反贫困的一项基础性制度，也是建设社会主义和谐社会的基本要求，主要包括以下项目：一是贫困性社会救助制度，它是农村社会救助制度的主要内容和基础，由农村最低生活保障制度、农村“五保” 供养制度等组成。二是灾害性社会救助制度，主要是指对遭受自然灾害侵袭而无法维持基本生活的农村社会成员由政府或社会各界给予的物质帮助或经济援助。贫困地区由于自然生态环境的特殊性，其自然灾害（诸如干旱、洪灾、沙尘暴等） 时有发生， 有时庄稼几乎绝收， 给贫困地区农民的生产与生活造成严重危害。三是农村医疗救助制度，它是解决贫困地区农民因病致贫、因病返贫的重要社会救助内容。重点解决贫困户因传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、因病返贫问题。其救助对象不仅包括农村“五保” 供养的农民、农村低保的家庭、重点优抚对象和基本丧失劳动能力的残疾人员，还应包括对困难、弱势群体的帮扶，对上述人员及个别发生大额医疗费用，严重影响其基本生活的参保对象实施除大病统筹外的医疗救助。

2.基础设施型扶贫项目。贫困地区落后的基础设施增加了农民生产成本，限制农产品竞争力，成为制约贫困地区经济发展的基本因素，加强和改善贫困地区的基础设施建设成为反贫困的必要条件。按投向分，基础设施建设可分为三大类：一是生产性基础设施。包括农田水利改建扩建、生态环境治理、农业综合开发等项目。二是服务性基础设施。包括校舍、师资等教育资源和其他农村教育服务设施；疾病预防救治体系，医疗设备，乡镇卫生院和从业人员的配制等卫生服务设施以及广播电视等公共服务设施。三是流通性基础设施。主要包括农产品综合市场和茶叶、生猪、药材等农产品专业市场建设以及居民生活必需品市场、交通设施建设、垃圾处理设施、排水设施的建设等。

3.产业化扶贫项目：所谓产业化扶贫，就是坚持开发式扶贫方针，合理开发利用当地资源，积极培育特色优势产业，着力增强贫困地区自我积累、自我发展能力，走出一条依靠自己力量增产增收、脱贫致富的路子。产业化扶贫是近年来我国正在实践的重要扶贫模式，其基本特征是以贫困农民为主体，以市场为导向，以生产要素为构架，以贫困农户增产增收为目的，利用贫困地区特有资源优势，持续稳定地带动贫困农民快速致富。作强作大种植产业、养殖产业和资源产业是产业化扶贫的主要着力点。按运作模式分，产业化扶贫又可具体分为公司带动型、专业市场带动型和合作组织带动型等三种模式。在目前现有的经济组织形态中，公司带动型的约占40%，合作组织带动型的约占30%，专业市场带动性的约占12%，其他的属于复合带动型模式（杜晓山，2006）。

4.着眼于“人力资本”的开发和积累的扶贫项目。在扶贫开发战略中，人的素质和能力的高低是反贫困的重要一环，贫困家庭的子女接受良好的教育是贫困农户及其后代实现摆脱贫困的最根本保证。目前，注重对贫困地区人力资本的开发和积累，加强对贫困地区人力资本投资已成为国家扶贫政策的重要组成部分。人力资本扶贫项目大体可分为三类：一是义务教育项目。国家《义务教育法》规定，凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育，国家对接受义务的学生免收学费。但义务教育在贫困地区实施得并不理想，据统计，从1985年义务教育法颁布以来，我国农村约有1.6亿青少年没有完成九年义务教育，2006年，我国农村初中毕业生能够升入高中的不到30％。二是职业教育培训项目。一方面，东部地区劳动力市场需求巨大，技能型人才资源短缺，另一方面，中西部有丰富的劳动力资源，但文化程度低，没有技术专长。在这样的背景下，劳动力培训为主的职业教育就成为一项见效快的扶贫工作重点。同时，通过劳动力跨区转移方式，还可以开阔农民视野、提高农民素质，成为资金、信息和技术回流的载体，部分人还可以成为当地致富带头人和扶贫开发主体，反过来促进当地扶贫开发。三是大学教育项目。通过国家助学金计划和奖学金计划，通过社会各界的支持以及贫困家庭自身的努力，保证品学兼优的贫困农户的子女获得了大、中专等高等教育的机会。

5.科技扶贫项目：科技扶贫是指以科学技术作为主要载体，以提高贫困地区生产力水平为目标，以增强贫困地区生产能力、提高生产效率为标志的一种扶贫方式。科技扶贫项目主要包括三类：一是基础性农业科技研究，比如高产水稻的研究、各种蔬菜、水果、生猪、特种品种的改良和种养植技术的改进等，二是科技设备的推广使用。包括推广使用大型机械设备以提高生产效率等。三是组织方式的创新。比如生产的规模化、集约化，服务的专业化等。

6.着眼于家庭生产、经营和创业的微型扶贫项目。这些微型扶贫项目主要目的是提供最基本的初始资本，以提高起自我发展能力，作用群体包括外地打工者、下岗失业者以及其他家庭式经营的自我雇佣者等，扶持的主要方式是小额信贷服务。

二、我国扶贫产品公私属性分析及其分类

1.扶贫产品具有较强的公共品属性

在对反贫困产品性质的认识上，人们经历了一个较长的曲折认识过程。最初，人们倾向于把反贫困当作私人产品，认为靠市场机制就能自然解决贫困问题。如早期发展的发展经济学认为，一个国家只要有经济增长，就可以通过扩散效应和涓粒效应缓解乃至消除贫困，贫困的消除是经济发展的必然结果。典型的有库兹涅茨“倒U形发展理论”，该理论认为：在从前工业文明向工业文明极为快速转变的经济增长早期，不平等扩大，中间一个时期变得相对稳定，后期不平等将逐步缩小。后来，韦斯科夫的发达与不发达理论以及刘易斯的劳动力剩余模型都在各自的理论框架中强调了GNP增长的重要性。受上述理论的影响，在上世纪中期，各国普遍实行以经济增长战略为指导的经济高速度发展和工业化进程，寄希望于通过经济增长全面消除普遍存在的贫困。60年代后，联合国更是连续实施两个“发展十年” 计划，进一步强化强调GNP增长的发展战略。但现实并没有应验发展经济学理论的预言， “扩散效应” 和“涓滴效应”并没有出现，经济增长的实惠没有自动地从富裕阶层向贫困阶层转移，并进而解决贫困问题。在此基础上，人民逐渐认识到：由于贫困地区配套设施的落后性以及自身的脆弱性，往往面临投入多、成本高而收益少、风险大的局面，这必然影响到以追求利润最大化为目标的私人资本进入扶贫领域的积极性。更为严重的是，资本在逐利本性的驱使下，不断的从贫困地区流向发达地区，从而形成贫困的恶性循环，导致贫困人口生活状况的恶化。这是单纯依靠市场自身力量反贫困失败的一个根本原因。

反贫困虽然不能带来直接的经济效应，但具有其他方面的正向效应。一是具有较强的社会外部效应，随着贫困现象的减少，社会秩序必然有所好转，社会动荡有所减缓，有助于减少社会动荡和犯罪，有助于体现社会主义优越性。二是具有较强的宏观经济外部效应，由于反贫困的本质就是缩小社会分配差距，社会分配差距的缩小可以极大的增加弱势群体的消费需求，进而增加整个社会的消费需求，这对于需要刺激消费需求来实现经济快速发展的中国来说，具有双重意义。从这个角度，反贫困产品无疑具有较强的公共产品属性。

2.公共产品框架下扶贫产品的分类

借鉴公共产品理论，依据排他性和竞争性的强弱，可将扶贫产品分成如下几类：（1）纯公共类扶贫产品。指具有非常强的非竞争性和非排他性（或者说排他成本很高）的产品。包括全部保障类扶贫项目；基础设施类中的大江大河治理、电力、公共卫生、广播电视等服务性基础设施；科技扶贫类中农业基础科学研究；人力资本类中的义务教育项目；（2）俱乐部型扶贫公共产品。指排他性较强但竞争性较弱的产品，既其消费者可以局限于一定群体或者一定地域范围内，是一种外部效应相对较少的产品。包括可以通过收费的基础设施类项目，比如可以收费的公路、桥梁；地区性的公共产品和社区性的公共产品，如乡镇公路、社区卫生院等。（3）可拥挤型扶贫公共产品。其特点是排他性较弱但在消费上具有较强的竞争性，从这个角度，可拥挤产品又称共同资源。如敬老院、公共渔场、公用牧场等。（4）一般性扶贫公共产品。除了俱乐部公共品和可拥挤公共品外的准公共品都可归入一般准公共范畴，其特点是具有较强的竞争性和排他性。包括基础设施类的农产品综合市场建设，垃圾处理设施等；产业化扶贫项目中处于发展初期的种植养殖产业等；人力资本扶贫项目中的高中（职高）教育，大学教育等。（5）私人扶贫产品。即具有非常强的竞争性和排他性的产品，可归入私人产品之列。包括大部分产业化扶贫项目以及微型扶贫项目。

需要强调的是，对扶贫产品的竞争性和排他性更多的取决于主观判断，而且反贫困产品的“公、私”属性也会随着时间的不同而发生变化，因此以上对扶贫产品的分类并不十分严格。比如随着部分地区经济的发展，逐步走出贫困的恶性循环，资金偿还能力也得到加强，经济效益逐步显现，一些原来具有公共品属性的产品逐步具备了私人产品的性质。部分基础设施建设项目比如交通就是如此，初期由于贫困经济发展水平较低，人民消费水平有限，具有较强的公共品性质，但随着经济的发展，道路上的车辆逐渐增多，人民可以通过收费的方式或者特许营运权来获取经济收益，乡村道路也因此呈现出一定的私人属性。实际上，如果从长远看，大部分扶贫产品都是准公共产品。

三、基于公共产品框架下我国反贫困政策设计

由于扶贫产品既具有公共品属性，又具有私人产品属性，因此，在公共品的提供中，需要把政府和市场二者有机结合起来，充分发挥政府和市场两个优势，以提高公共品的供给效率。

1.政府提供并且政府生产模式：该模式适应于纯公共类扶贫产品。比如社会保障、义务教育、农业基础科学研究等、大型骨干水利工程以及贫困地区病虫害防治等。这些项目一个共同特点是社会收益大而经济收益小，或者有较大的经济收益但前期特别巨大并且经济收益见效比较慢，回收周期长。

2.政府提供但私人生产模式。这种模式适应于部分纯公共品和部分准公共品。有一些公共品虽然具有较好的经济收益，但由于收益不可分割性或者排他成本过大，原则上只能由政府提供，但为了克服政府生产的弊端和低效，可以采用政府购买、承包等形式由私人或者企业生产。

3.私人提供，政府补贴模式。这种模式主要适应于能产生一定经济收益但又具有一定外部效应的准公共产品。对于某些由私营部门提供的准公共产品，出于扶贫的考虑，政府有必要将其价格控制在一定范围之内，由此产生的利益损失由政府弥补。具体有以下几种补偿方式：一是实施优惠政策，比如减免税收等。二是发放财政补贴，对于那些提供教育和卫生服务的私人机构以及从事高新技术产品开发的私人企业，政府可以给予一定数量的补助。政府应采用有效的激励政策加以扶持和引导也是国外通行的一种模式，如许多国家对民办教育实施政府资助的激励政策，美国的州政府对私立中小学的资助占私立学校经费的75-95％；在法国，政府通过认可和契约的形式对私立学校实施资助等。

4.社区提供，政府补贴的形式。对于一些小范围受益的公共物品，也就是俱乐部型扶贫产品，可以考虑将贫困户组织起来，通过互助基金的形式加以解决。如小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、农产品的加工和流通等等，就可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁出资”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产。通过这种合作组织能够有效的将外部收益内部化，提高供给效率。

5.私人提供，明晰产权模式。对一些具有较强经济效益的准公共品，将外部效应内部化的一个有效手段就是通过明晰产权关系，保证投资者对建成后的扶贫公共产品拥有一定程度产权，或者拥有一定期间的利润支配权，这既是保障已建成的公共产品持续运转的基本措施，又是提高私人资本投资积极性的有力手段。一些乡村道路建设，小型水利建设就可以通过赋予投资者收费权或者营运权的模式来部分明晰投资者的产权。

（作者单位：中国人民银行岳阳市中心支行）