稳步推进党内罢免或撤换制度建设

【摘 要】 在党内实施罢免或撤换制度，是实行党内民主，有效保障党员民主权利，强化党内监督，推进党的制度建设和改革的一个重大创新和突破。实施党内罢免或撤换制度要以党规党法为依据，坚持解放思想，与时俱进，开拓创新，吸收借鉴我国人民代表大会罢免制度的成功经验，以改革的精神稳步推进党内罢免或撤换制度建设。

【关键词】 党的制度建设；罢免或撤换制度；对策

在党内实施罢免或撤换制度，是当前推进党的制度建设和改革的关键环节，对发展党内民主，保障党员的民主权利，加强党内监督必将起到积极的推动作用。在党内实施罢免或撤换制度，不论是在理论上，还是在实践上都需要探索和研究。本文结合党内监督实际，就党内实施罢免或撤换制度的重要性，存在的问题以及解决问题的对策作一些探讨。

一、充分认识党内实施罢免或撤换制度的重要性

党内实施罢免或撤换制度，是中国共产党实行党内民主，有效保障党员民主权利，强化党内监督，推进党的制度建设和改革的一个重大创新和突破。因此，党内实施罢免撤换制度已经势在必行。

1、实施党内罢免或撤换制度是推进党的制度建设和改革的关键环节

执政党自身的制度改革是一项系统工程，改革的对象无疑是针对有缺陷、有弊端的党的体制和制度。党的体制和制度主要包括党的执政体制、干部制度、决策体制、权力制度和监督体制。所谓执政党自身的制度改革，主要包括这四项尚有缺陷、弊端的党的体制和制度系统，就是我们通常所讲的党的领导体制和执政方式改革、党的干部制度改革、党的决策体制改革、党的权力制约和监督体制改革。以现在的情况看，党的权力制约和监督体制对于党的执政体制、干部制度、决策体制来说起着至关重要的作用。如果失去权力的制约和监督，其它三个体制将无法得到有效的贯彻落实。而在党的权力制约和监督体制中，罢免或撤换制度具有威慑力，使党的各级领导干部头上始终高悬一把“达摩克利斯之剑”，丝毫不敢懈怠。因此，它是当前推进党的制度建设和改革的关键环节。

2、实施党内罢免或撤换制度是发展党内民主，保障党员权利的重要举措

《党章》规定：对不称职的干部进行罢免或撤换，是每一名普通党员和基层党组织享有的一项崇高权利。党内罢免或撤换制度作为一种采取党内民主的办法解决执政党内部干部更新淘汰的基本制度，其方法是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员，向党的组织或党的代表大会提出罢免或撤换不称职干部的动议，有关党组织、党的代表大会按程序受理并做出决定。在现实党内生活中，由于缺乏自下而上的监督罢免制，党员群众对一些不称职的干部忍无可忍而又无计可施，长期这样，势必使党员不再关心党内事务，游离于组织之外。显而易见，实行党内罢免或撤换制度将党的各级领导干部置身于党员群众的监督之下，真正成为“党的仆人”，这对于发扬党内民主，保障党员及时地行使罢免或撤换的权利，发挥了不可替代的作用。

3、实施党内罢免或撤换制度是强化党内监督的重要形式

监督与民主不仅互为前提，而且互为实现形式，监督的过程实际上是一种民主实现的过程，民主过程也一定包含着监督。从党内监督运行来看，实际上可以划分为两条路径：一是上级对下级、中央对地方、组织对党员的监督，即自上而下的监督。二是下级对上级、地方对中央、党员对组织、群众对干部的监督，即自下而上的监督。《党内监督条例（试行）》规定的十项监督制度，形成了一个党内监督制度体系。在这个制度体系中，“罢免或撤换”是一种最有力的自下而上的监督。它的实施，不仅是发展党内民主的一个重大创新，而且更重要的是党的领导干部制度改革的一个重大突破。不难想象，一名党员当选党内领导职务后，实践中发现其不称职，如果缺乏自下而上提出的罢免或撤换要求，那么除了上级或同级党组织领导实行监督外，几乎没有被下级监督的可能。特别是对“一把手”的监督，必须冒极大的风险。要走出困境，保证党内监督有效，降低监督成本，必须建立一条自下而上的监督畅通渠道，必须实施罢免或撤换制度。

二、实施党内罢免或撤换制度面临的问题

《党内监督条例（试行）》的颁布实施是我们党内监督制度上一个质的飞跃。随着对《党内监督条例（试行）》的贯彻实施，党内罢免或撤换制度的操作存在的问题也逐渐暴露出来。

1、《党内监督条例（试行）》与党章及相关的党内法规不一致

一是《党章》第四条规定，党员享有要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职干部的权利。《中国共产党党员权利保障条例》第九条规定，“党员有权向所在党组织或上级党组织，提出罢免或撤换不称职党员领导干部职务的要求”。《党内监督条例（试行）》第三十八条规定“党的地方各级委员会的委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委”。按照这一条规定，普通党员就无权罢免基层党组织委员和上一级的党员领导干部。这与《党章》和《党员权利保障条例》的规定不一致。二是《党内监督条例（试行）》对于普通党员如何行使罢免或撤换权利，没有提出要求，对如何罢免或撤换地方各级党委、纪委工作部门负责人也没有做出规定。《党章》是党内的根本大法，具有最高权威性，其它党规党法必须服从和服务于《党章》，《党内监督条例（试行）》对于党内罢免或撤换的规定无疑存在片面性。

2、与罢免或撤换相配套的制度改革尚不到位

在实践操作过程中，我们的确有不少党员通过一定的途径和手段行使过有关要求罢免或撤换的权利，如通过信访的手段，用检举控告的方式对违法乱纪或不称职的干部提出罢免或撤换要求等，有关党组织对党员提出的罢免或撤换要求予以受理和查处的案件也不少。但是，作为一项比较规范的有程序保障的要求罢免或撤换领导干部的党内监督制度，至今还没有完全建立起来，其中最为关键的一点是党的代表大会尚未实行常任制。罢免是民主选举制度的重要组成部分，一个领导干部是按照什么样的程序选任的，那么要罢免他的职务，必须通过同样的程序来决定。按照这一原则要求，在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，对党的代表大会所选举产生的委员会委员、党的领导干部，就很难实行严格意义上的罢免。目前对党内领导干部的任免，实际上实行的是“双轨制”，即在党代会换届时，各级地方党的委员会委员、常委、副书记、书记，由选举产生，而在党代会闭会期间，则是由上级党组织任命。这也给党内罢免或撤换制度的实施带来难度，因为罢免或撤换的对象，只能是其选举所产生的对象，由上级党组织任命的对象则一般不能用罢免或撤换的方式进行处理。

3、党员的民主权利保障机制有待完善

就目前情况看，尽管我们的《党员权利保障条例》、《党内监督条例（试行）》等，都对保障党员权利做出了一系列明确规定，一些制度化的改革也正在进行，但在实际运行中，我们的一些组织和领导干部，由于受传统自上而下监督制约行为的影响，接受自下而上监督的自觉性还没有完全形成。在尊重党员权利方面，习惯于对上负责和发号施令，而对党员自下而上的要求不能给以充分的尊重，甚至还会对罢免或撤换领导干部的要求回避或压制。在保护党员民主权利方面，缺乏必要的保障措施，党员的民主权利往往得不到尊重和保护，就很难保证党员、党代表有充足的参与罢免或撤换领导干部的积极性。这将是实施罢免或撤换制度实际操作中面临的一个突出问题。

三、实施党内罢免或撤换制度的对策

实施党内罢免或撤换制度要以党规党法为依据，坚持解放思想，与时俱进，开拓创新，吸收借鉴我国人民代表大会罢免制度的成功经验，以改革的精神稳步推进党内罢免或撤换制度建设。

1、罢免或撤换的主体和方式要明确具体

根据《党章》和《党内监督条例（试行）》的规定，罢免主体就是全体党员，包括党员干部，而不是少数领导干部。根据不同对象可以采取不同的罢免撤换方式。一是党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委；二是党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会中不称职的委员、常委；三是地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换同级党的委员会中不称职的委员、常委；四是党的基层组织的委员在党代会期间或闭会后可以以一定的方式联名向上级党委或纪委提出罢免或撤换所在党组织的委员、纪委委员或党委、纪委工作部门负责人的要求；五是普通党员可以以一定的方式联名向上级党委、纪委提出要求罢免或撤换地方各级党组织中不称职的委员、常委、纪委委员、常委或党委、纪委工作部门的负责人。

2、完善与罢免或撤换制度相配套的动力机制

一是给监督主体以必要的激励。其一，有效的激励是监督责任，特别是失职必究的规定。具体的规定可以是：任何一个地方党委或纪委，如果其中任何一个委员当期或后来被查出“不称职”、有违纪或违法行为，同期任职的所有委员都要承担一定的责任。这些责任的规定要明确具体、操作起来简单易行。其二，有效的激励是必要的奖励。比如，在党内制度中规定：敢于监督是职务晋升、获得表彰或加薪的重要因素等等。二是给监督主体必要的保护。打击报复会使监督者遭受最严重的损失。因此，防止打击报复，或者打击报复之后有足够的赔偿规定是必要的。三是在党内营造有利于监督的氛围。敢于监督是对党和人民高度负责的表现，是党性原则强的表现，而不是“刺头”、“闹不团结分子”或“告密者”。党内有这样一种良好的监督氛围，对于有效实施罢免或撤换制度来说也是十分重要的。

3、借鉴人大会罢免或撤换制度的成功经验

罢免或撤换作为一种基本的民主监督机制和制度，在我国的人民代表大会制度中已经建立健全，而且实际运作的效果也比较好。这一重要实践，对于实施党内罢免或撤换制度，既提供了成功的做法和经验，同时也提出严峻的挑战。问题的关键是，党内的罢免或撤换毕竟是党内自身的纠错机制，党内罢免权只是党内的一种基本权利，不适用于我国各级国家权力机关的罢免活动，中国共产党党员在行使罢免或撤换权的时候，必须区分国家权力与党内权力，防止将党内的权力扩大化或者庸俗化。如可以借鉴人大罢免制度等通过举行党内的听证会、座谈会、辩论会等形式，听取被罢免人的意见，尊重并且保护被罢免领导干部的陈述权，防止少数党组织和干部暗箱操作，转移视线，掩盖真相，不允许各级党组织、党员领导干部通过搁置、个别谈话、职务调整等方式，剥夺或者变相剥夺党员群众的罢免或撤换权。

【作者简介】

刘进民（1971-）男，陕西安塞人，中共延安市委党校法学教研室副教授，研究方向为执政党的建设．