浅析工程招投标过程中的问题分析及对策

孙军刚

摘要：通过对工程招投标过程中存在的问题进行分析，提出相应的对策。

关键词：工程 招投标 问题 对策

0 引言

目前，工程招投标活动中出现的问题多集中在政府投资工程上，特别是在招投标过程中的“暗箱操作”、“违规操作”，剥夺了潜在投标人公平竞争的机会，同时给腐败分子提供了“寻租”沃土。针对工程招投标活动中存在的问题，笔者从以下方面进行分析。

1 现有法规体系存在弹性空间

目前，工程招投标依据的法规主要是《招投标法》、《建筑法》及有关部令和地方法规。《招投标法》有些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间，如第十二条赋于项目业主（自行招标或委托代理机构）办理招标事宜的权力；第十八条第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定；第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等。对这些条款的把握从某种意义上而言，对当事者的道德约束要高于法律约束。目前，招投标竞争非常激烈，竞争对手得分（如综合评审法）差距非常微弱，法律提供的弹性空间就会直接影响评标结果。

2 体制现状提供了操作的可能

现阶段我国的建设体制基本上还是条、块分割，并按行政隶属关系接受其上级主管部门监督，在招投标阶段引入了招标代理制，施工阶段聘请社会监理，并强制性地接受政府监督。从实践来看，建设市场存在的问题大部分萌芽于招投标阶段，招标代理制的引入并没有实现工程招投标过程的贯彻公平、公正、公开原则。究其原因，是体制问题。现有的体制，项目法人不是本质意义上的法人，而是各级政府的委托代理人，他们有法律上提供的弹性空间，在选择招标代理、资格审查、评标、定标时，仅有道德的约束，来指导他们为所服务的机构决策。

3 建筑产品特性便于充当操作载体

从经济理论上说，建筑工程作为期货商品，商品品质的预期性特点引起需求者对商品品质的不确定性担忧，因而商品需求者（招标人）更为关注的是商品生产者（投标人）的资信、业绩及可信度。现实中，在项目法人主体层层代理情况下，建筑商品这种特性给代理人“寻租”提供了很好的籍口。一般性建设产品（主要指变更设计）虽然技术含量不高，但由于合同清单项目众多，工程实施及结算具有一定伸缩度，且工程成本控制及账务处理较具弹性，存在着“黑色利润”空间，提供了工程项目招投标“暗箱操作”的物质基础。

4 诚信经营社会基础尚显薄弱

工程产品采购权集中在少数人手里（招标人、代理人、评标专家委员会），且招投标的某些内容及过程需要保密，客观上造成了不便于社会监督，减少了投标人因为虚假信息导致投标失败的风险。此外，一个企业由于虚假信息在一个项目投标失败，并不会受到市场驱逐，从而投标人提供虚假信息参与投标的现象愈演愈烈。

5 招投标主体尚未完全成为独立的市场主体

上面已提到项目业主不是法律意义上的主体，仅是各级政府的代理人。项目业主的价值取向与掌握的权力，决定着招标代理人不能纯粹从公平与效率角度进行招标运作，否则招标代理有可能失去市场。在这种体制约束下，招标代理人在某种意义上，仅是按照业主的意愿帮助业主完成符合法规程序的招投标运作形式，使业主倾向的中标人合法化。

建筑市场交易中重要的主体承包商，在我国具有特殊性。目前，在建筑市场中存在一些个体，不具备施工资质，如包工头，以法人名义参加工程招投标，这也是中国特有的承包商体制所决定的。建筑施工作为完全竞争性的行业，行业门槛并不高，但进入该行业有政策壁垒及资质管理的要求。由于历史原因，我国施工企业尤其是具备较高等级资质的施工企业是由国有和集体企业占主导地位的，许多国有企业和集体通过多年改革仍未形成企业发展的动力机制，不完全适合现代公司制的要求。由于建筑行业政策壁垒及资质管理的存在，行业内企业处于只进不出的状态，令行业内竞争日趋残酷，为了生存不得不采用许多不当方式。作为目前国有和集体企业的管理者，他们对现有市场竞争态势必然要作出有利于自身生存的理性选择——选择对自身风险较小的经营方式。企业自主投标投入大，且有许多公关费用，且此公关费用无法见光。若多投标而未中标或中标项目少，中标率低，经营者自身就要面对许多公关费用而束手无策，会令企业陷于尴尬的处境；反之，通过上述个体或投标代理人，企业开具介绍信，让其挂靠企业投标，就有一笔收入，中标后还能收取管理费用，从而将投标风险转移给挂靠者，即上述个体或投标代理人。这样企业可以在困境中获取相当的利益，而企业管理者不承担个人风险，甚至还可以有隐性收入存在。对挂靠者而言，他们不一定具有能力，包括人力、物力，维持一家企业运作；即使有能力，他们也较难在起步阶段就创办一家具备较高等级资质的施工企业；再者，即使创办成一家具备较高等级资质施工企业，维持企业运转所需的管理费用，也令他们承担很大的风险。正是这种思维方式，造成了现在建筑市场中挂靠盛行，甚至出现专以投标谋利的个体。

6 行政主管部门监管工作存在难点

从法规上说，行政主管部门目前主要依靠《招标投标法》、《建筑法》及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在实际工作中可操作性不强，特别是法律规定的歧视性条款较难把握，导致行政自由裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也给招标人“暗箱操作”提供了可乘之机。就组织机构而言，随着政府机构改革深入，政府机关越发精简，配置人员更少。从行政手段看，建设行政主管部门管理工程，特别是规范业主行为缺乏有效手段，而仅有的手段是惩罚性如罚款等消极手段。

7 评标专家委员会未能实现既定功能

《招标投标法》的颁布从法律上对招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定，减少了项目业主对项目定标的行政直接影响，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。然而，在实际运作中评标委员会并没有很好地实现其预定功能。

具体原因如下：

7.1 按照《招标投标法》对评标专家资格的界定，只有在大、中城市才有条件建立具有一定容量的评标专家库，合乎条件的评标专家在数量上显得不足；

7.2 评标专家从社会各行各业产生，评标专家的思想道德素质及专业素养较难把握，致使专家质量参差不齐；

7.3 社会化选拔评标专家的方式，对专家仅有法律的约束，行政上对其约束不力。但由于工作特殊性，即使触犯法律，取证也较为困难，法律约束起不到作用；

7.4 现在招标项目众多，项目规模专业差异很大。对大部分项目而言，代理机构从压缩招标成本考虑，评标时间仅仅有几个小时，在这么短时间内要求评标专家拿出高质量评标成果不现实，往往仅是履行法律上的程序而已。

笔者认为，鉴于上述问题的存在，需加快我国招投标配套法规的制定，完善法治环境，建立质疑程序，即在招投标的全过程中，如果招投标的当事人就法律的适用、招投标活动程序有疑问等情况，可以立即向独立的申诉机构提出质疑，由公正独立的审查机构进行审理，以采取必要的措施阻止违规行为，从而实现公平、公正、公开。政府投资的招投标工程在强调公平优先兼顾效率的同时，对具备资质的承包商一视同仁，招投标游戏规则增加随机性，保证公平性，以谋取额外的社会效益，提升政府形象，使政府投资项目利益最大化。

参考文献：

[1]田平主编.公路建设法律法规.

[2]周直主编.工程项目招标与投标.

[3]苏建林主编.公路建设招标与投标.