国家保密局的“内部秘密”

赵 蕾 苏永通

专家们建议及时清理滞后于现实的保密事项，将多数还属于“内部秘密”的内部规定公开化、法律化，这样既有利于增加人民的保密意识与能力，也防范误入“雷区”的危险。

更严苛的泄密责任

正在向全民征求意见的《保守国家秘密法》(以下简称“保密法”)修订草案加强了对国家秘密的严防死守。

超过一半的修改内容围绕如何加强保密。

现行保密法规定，不准在私人交往和通信中“泄露”国家秘密。修订草案改为：禁止在私人交往和通信中“涉及”国家秘密。

草案还对互联网和电信运营商、服务商规定特别义务：上述机构如发现公共信息网络所传输的信息涉及泄露国家秘密的，应当向有关部门报告，并根据有关部门要求，删除泄露国家秘密的信息。

同时新增多款保密管理和泄密责任的规定。比如，任何组织和个人不得将涉密计算机接入互联网，在未采取保密措施的有线和无线通信、互联网及其他公共信息网络中传递国家秘密的，依法处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，等等。

有中央机关工作人员对这条格外敏感。他说，中央国家机关只有副部级以上干部办公室有保密机，部长级家里才有红机，如果在外地出差，有涉密急事要用电话联系，用不到红机只好用手机讲，若真追究法律责任，也不好办。另一位中央部委工作人员称，若按此规定，自己可能已被抓进去几十次了。

6月22日全国人大常委会第一次审议(以下简称“一审”)该草案时，有委员指出，除了泄密责任，防止滥用保密权也应被同等强调。过失定密无责，使许多人宁可多定密以避风险，大大增加了国家秘密的数量。中国人民大学教授杨建顺认为，草案对信息公开利用规定不够，对真正的国家秘密的保护措施也不够。

不同声音将促使该法进一步完善。7月20日前，社科院、主要法学院校的专家建议将上交；截至7月31日，社会各界人士可就保密法修改向全国人大提意见。

国家秘密范围未见缩小

国家保密局在修法说明中提及，缩小国家秘密范围是修改方向之一，但目前对于国家秘密，草案仍维持20年来一直备受批评的笼统定义和宽泛列举。

国家秘密谁来认定?不服认定怎么办?长时间不解密怎么办?这些问题，草案均没给出答案。这些恰是去年5月1日《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)正式实施后，亟待保密法作出配合修改的核心内容。条例实施后，“国家秘密”成为很多部门拒绝公开信息的重要理由。

现行保密法规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”而框定秘密范围的七条事项，包括国家重大决策、国防、外交、国民经济、科技和国家安全，最后一条“其他国家秘密事项”，可涵盖各个领域。杨建顺等人认为，“利益”的解释易被扩大。

国家保密局专门为委员们准备了美俄保密制度的资料。奠定现行美国联邦保密制度基础的克林顿总统12958号命令，即《保密的国家安全信息》，将国家安全明确定义为“美国的国家防御和外交关系”，框定的八类保密信息均限于国防、外交和安全领域。

此外，美俄制度均列举了不能保密的信息。北大教授姜明安建议立法机构可借鉴，在秘密范围难以具体确定情况下，列举财政预算等与公众利益密切相关的应公开信息。

缩小国家秘密的另一个方面是明确定密责任。一审中最受委员关注的是定密责任人制度，仅强调人员责任，县级以上机关单位享受定密权的规定未变。这与一些学者建议参照的美国“定密官”制度相去甚远。美国联邦政府原始定密官仅四千多人，须经总统行政命令或特别授权才有定密资格。鉴于此，有委员建议提高定密层级，主要集中在中央机关层次，而且要集中在重点的单位，对随意定密追究法律责任。

越开放越要保密

什么原因促使草案更加倾向保密?一位刚接受过保密教育的国家部委人士说，这和当前官方强调的保密形势有关。“这边总理刚拍板，那边国际金价就有反应。”这些情况，势必在保密法修订草案中有所反映，使原本以保密为己任的保密法更加坚守本职。在此次官方透露的修法指导原则中，国家利益至上位居首位，政务公开排在其后。

保密和公开两种价值的角力，贯穿修法13年。1996年4月起修法启动，国家保密局人士找到中国社会科学院的周汉华，请他作为专家参与。在周看来，当时保密局领导对‘公开搞好了，保密就好搞了”的观念非常明确。

接下来的两三年里，国家保密局人员密集赴欧美国家考察，开始反思中国过度保密、密与非密界限不分明的问题。

一位了解当时修法动态的学者透露，保密局修法的意愿非常强烈，和其时中国正为人世冲刺有关。在WTO的透明度原则之下，电子政务、政府上网工程等举措强力推出。2003年、2004年，广州市、上海市政府信息公开规定相继出台。

2003年的SARS疫情，官方与民众共同经历信息公开理念的洗礼。那年和2006年，国家保密局组织了两次意见征询。参加2006年会议的北大教授姜明安说，那次会议更多认为保密法修改目的是既加强保密，又限制保密范围，以促进信息公开。形势在这两年发生了变化。去年，内司委针对保密法的修改调研恰好是在信息公开条例实施之初，同时也赶上保密局在中央机关中的计算机和移动储存介质大检查。某些部委连续发生的几起重大泄密事件，惊动高层。

据国家保密局官方杂志《保密工作》相关文章披露，国家保密局发现，不少机关在公开信息的同时，泄露了大量国家秘密，政府网站或成为新的泄密源。“越开放，越要保密。”一审时，有委员如是说。这也是此次修法最重要的背景。

保密法也要管公开

由于信息公开与保密二者之间“此消彼长”的特殊关系，国外一般将保密立法与公开立法结合起来通盘考虑，比如上述美国《保密的国家安全信息》规定了三类禁止保密情况。而中国的保密和公开是分开立法，所以，保密法更加注重保密在情理之中——一位保密系统人士如此解释。

提交一审前的最后一次座谈会由中国法学会信息法学研究会组织。该会实际上由国家保密局负责日常运行。与会者称，会上，有个别专家说：“保密法是规定保密制度的，应以保密为原则，公开为例外!”多数专家表示反对。

还有专家建议改“保守国家秘密法”为“国家秘密法”，以利于涵盖整个立法，包括公开的内容。

尴尬的是，政府信息公开条例属于行政法规，其位阶低于保密法，依立法一般规律，本应按信息公开精神先修改保密法，再制定公开条例，然而由于种种因素，最终在保密法尚未修改的前提下就颁布实施了公开条例。

特别是定密环节，实际上国家保密局也将此定为解决公开与保密矛盾的突破口。保密局法规室为《人民日报》撰写的文章认为，定密是一项源头性工作，只有定密准确，才能既保障国家信息安全，又促进政府信息公开和信息资源合理利用。

曾任最高法院副院长的姜兴长委员，建议增加行政復议和行政诉讼的渠道。据了解，救济程序或会写入二审的草案中，制定国家信息公开法也在立法机关的考虑范围内。