试论国企股份制改革过程中的资产流失问题

徐卫民

一、国企股份制改革现状

近年来，我国国企股份制改革取得了一定的成效。一方面，通过股份制改革建立了一批以国有企业为主体的股份有限公司和有限责任公司。另一方面，通过股份制改革，增强了国有企业的活力与竞争力，国有企业的经济效益和整体素质都明显提高，其对整个国民经济的控制力、影响力和带动力不断增强。但是在股份制改革过程中国有资产的流失问题也越来越突显出来。第一，经营管理不善。有些国企负责人在观念上还没有完全转变，对企业经营不够关注，认为企业盈利或亏损都是国家的事情，从而导致了企业经营不善、管理混乱，有些国企不断亏损甚至破产，要以财政来弥补，造成了大量国有资产严重流失。第二，决策失误导致国有资产流失。部分国企领导者由于利益的驱使，盲目投资，重复建设，结果导致大量资产无法收回。第三，国有资产产权归属不清。从前中央政府代表国家对国有资产统一享有完整的、终极的所有权，而各级地方政府则接受中央政府的委托对国有资产分级享有管理权，这样的产权设置，实质上造成了所有者的实际缺位和淡化。即各级政府对于国有资产只履行管理职能却不用承担所有者责任，其结果不仅使国有资产在交易上具有较高的社会成本，而且导致地方政府缺乏管理国有资产的积极性，容易造成国有资产的大量流失。第四，相关法律制度不健全。目前我国有关国有资产管理的法律法规还不够完善，在很多问题的处置上并未做出明确规定，这在一定程度上加剧了国有资产流失问题。

二、国企股份制改造过程中国有资产流失的几种形式

1、在资产评估中低估、漏估国有资产价值，将国有资产以低价入股。

这种做法直接从总量上压缩了国有资产的价值，造成了国有资产的直接流失。有的企业在改制折股的过程中。只对企业的部分资产进行评估折股，另外一部分资产特别是非经营性固定资产、评估难度较大的无形资产(如：商业机密、商誉、土地使用权)没有按规定折股，这一部分国有资产就通过股份制改制直接变成了改制后企业的企业资产。还有很多企业在股份制改造过程中，对资产仍按原账面净值折股。而没有按净资产的重置价值折股，评估方法的不当选择造成了国有股比重的不合理降低。有些企业还在会计核算中隐瞒改制前已收到的往来款项，这也造成了国有资产的严重流失。例如，某国企下属三产多经企业2007年相关凭证反映：将三年以上的应收账款106.83万元核销。但根据其公司经理办公会议记录本反映：在2006年12月就已收回某经销商货款44万元。在2007年该公司账面反映：收回该经销商欠款44.5万元。由于该公司在2007年元月改制，注入了职工个人资本，因此该公司人为隐瞒改制前已收到的往来款项，造成了国有资产流失。

2、国有资产和企业资产界定模糊，侵害国有股权益。

国企股份制改革过程中，在产权界定环节故意模糊国有资产和企业资产的区别的现象广泛存在，这一行为直接导致国有资产权益被瓜分。有些企业管理者和有关部门人员利用这一环节谋取私利，严重侵害了国有股的权益。将国有资产界定为企业资产，这样在之后的折股过程中，国有资产就顺理成章地折合为企业法人股或者无偿分送给内部职工股，而相应的国有股权益也就被剥夺了。把国有资产重置增值部分计人了资本公积，而设有计入国家股，结果使增值部分成为全部股东共同享有的资产，降低了国有股的比重，导致国有资产的流失。

3、认购时同股不同价，报废后留用固定资产不入账。

国企股份制改革过程中，很多企业对职工认购股份明显带有福利性质。企业员工无偿或低价认购股份。这种职工股瓜分国有股权益的不平等做法，降低了国有股的比例，而企业资产总量不变，因而也在绝对量上降低国有股的价值，导致了国有资产流失。此外，对于报废后留用的固定资产，在企业改制之后流失。例如，某国企下属三产多经企业2006年度相关凭证反映：报废固定资产原值1508.12万元，其中，累计折旧1075.92万元，净值432.2万元。但根据其生产技术部的资料反映，有报废留用的固定资产，原值累计326.51万元，净值37.25万元。由于该企业在2007年元月改制，注入了职工个人资本，因此该公司报废后留用的固定资产造成了国有资产流失。

三、对如何有效防范国有资产流失的思考

1、构建和完善国有资产管理体制。

首先，建立新的国有资产管理体制，明确国有资产产权关系。建立以国有企业出资人制度为核心的，由国有资产监督管理委员会——国有资本运营机构——实行现代企业制度的企业三层次管理主体构成的国有资产管理体制。其次，健全国有资产监管法律，使监管行为有法可依。完善产权交易方面的法律法规，以法律手段来保护国有资产和规范产权交易行为，进而实现国有资产的合理流动。完善资产评估法律法规，规范资产评估的管理和监督。划分各部门的权能，明确各部门的职责，做到责任到位、责任到人。确立各种惩罚制度，理顺国有资产所有权、管理权、运营权之间的关系，通过构建和完善国有资产监督和管理体制。在制度上堵住缺口，对违法行为严惩不贷。此外，完善国企改革的配套政策。要彻底堵塞国有资产流失的漏洞，需要国家完善财政税收、银行信贷、国有资产、土地管理等方面的政策和配套措施，为国有资产保值增值创造良好的环境。

2、建立科学的资产价值评估体系。

第一，要在理论层面上建立起科学的资产价值评估学科。国外的资产评估起步较早，现已形成了较为成熟的学科体系，在建立我国的资产评估学科体系时可适当借鉴，主要从我国资产价值评估实务的实际情况出发，建立科学的资产评估学科体系。第二，要健全执业规范体系。资产评估工作的基本规则应当由法律来规范，通过立法，明确评估行业的主体、执业规则及管理模式等，改革现行评估行业管理的部门立法，减少部门管理的主观随意性，在法律上对资产评估行为进行约束和规范。第三，要确保评估机构在执业过程中的独立性。评估机构作为社会性中介组织，应不受包括国有资产主管部门在内的来自外界的影响，独立地依法进行资产评估，并对评估结论负法律责任。第四，要加强对企业无形资产的评估。国有企业股份制改造中，无形资产的流失比有形资产流失程度更严重，而无形资产的评估更具专业性、复杂性，对国有无形资产的评估提出了更高的要求。首先，要在思想上提高对无形资产的保护意识，充分承认无形资产的价值。其次，要加强对无形资产评估方法的多样性，既允许转向分类评估，也可综合评估，专家集体评估，使结论更具权威性。

3、建立有效的法人治理机制，提高企业管理水平。

进一步完善法人治理机制的相关法律法规，为建立有效的法人治理机制提供必要的制度保障。第一，有关部门要在《公司法》中进一步明确划分董事

会、监事会、经理人员的各自权利、责任和利益关系，建立一种明确而有效的制衡体系，既相互制约又相互配合，以实现对企业的科学有效管理。第二，企业要严格按照《公司法》的要求构建公司的股东大会、董事会、经理人员和监事会等组织机构，为建立企业法人治理结构提供组织前提，在制度上确保组织机构的相互制衡机制得以有效发挥。实行产权主体多元化，增强董事会的独立性，完善股东大会运作规则和监事会制度。

4、健全国有企业经营者激励和监督约束机制。

首先，要改革管理者任免制度，将传统的由政府直接选择、委派的人事制度改革成符合现代企业制度要求的任免制度。要在企业内部按照委托代理关系，通过层层民主选拔，决定管理者的最终人选，在管理工作中，管理者要接受企业来自内部各方面的民主监督。其次，通过建立和健全激励监督约束机制使管理者的利益和企业利益趋于一致。使管理者在工作中慎重考虑、认真分析，进而做出符合企业利益的决策。在管理者的薪酬方面，可以实行年薪制，在基本报酬的基础上，设立风险报酬加薪，将管理者薪酬与企业利润增长率、净资产增长率挂钩，亏损企业可与减亏、扭亏幅度挂钩。此外，在建立经营者激励机制的基础上，要完善有关法律制度和企业监督制度，强化对企业经营者的约束，加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来，建立和完善业绩考核制度和决策失误追究制度，实行经营者任期经济责任审计。

5、加强对股份制改革相关部门和单位人员的培养。

要不断完善国企股份制改革，有效防范国有资产流失，必须提高各方面人员的素质。首先，国有企业要注重培养管理型人才。建立有效的管理机制。注重培养管理者的决策能力、业务能力和思想道德素质，选拔具有责任心和现代企业经营观念的企业管理者。通过建立有效的管理机制，确保企业在改制过程中符合市场经济的规则，确保企业顺利完善股份制改革，防范国有资产的流失。其次，要加强对会计人员的培训和教育。会计人员是国有资产的直接管理者，对国有资产的管理负有重要的责任。因此，国有企业应加强对会计人员的业务培训和职业道德教育及政治觉悟的教育，使其适应不断变化的经济形势和法律制度，从财务基础环节防止国有资产的流失。此外，还要注重对政府部门工作人员的教育。政府相关部门工作人员是国有资产的管理者，其素质高低直接关系到国有资产能否保值，因此应定期对国有资产管理部门工作人员进行理论学习和思想政治教育，提高他们觉悟，防止腐败现象发生，从而更有效地控制国有资产流失。