公安机关继续盘问的适用若干问题探讨

赵新立

摘要：“留置”就是“继续盘问”，两者内涵一致。从性质上来看，继续盘问作为公安机关行政执法的一种手段，是一种行政强制措施。把握继续盘问适用对象主要涉及对“违法犯罪嫌疑人”和“四种情形”的理解。应当将情形之一的“被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的”中的“证人”修订为“知情人”。立法应当明确“带至行为”的法律性质是一种独立的行政强制措施，强调“带至行为”过程中不能使用武器、警械。被继续盘问人可以提起复议和行政诉讼。

关键词：继续盘问；公安机关；强制措施；带至行为；救济

中图分类号：D631文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0081-03

继续盘问，是公安机关的人民警察为了维护社会治安秩序，对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，发现具有法定情形而将其带至公安机关继续进行盘问的措施。《人民警察法》第9条对继续盘问作了明确规定，此后，“公安机关适用继续盘问在实践中出现了一些问题，这些问题不仅败坏了公安机关的声誉，而且侵犯了公民的合法权益，人民群众反映强烈。”为此，公安部制定了《公安机关适用继续盘问规定》(以下简称《继续盘问规定》)，从严控制适用继续盘问。实践证明，这一规定对于公安机关合理、规范地适用继续盘问，有效打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序起到了重要作用。但是，无论在理论上还是在实践中，继续盘问的适用仍然存在一些有争议的问题，需要我们去探讨。

一、继续盘问的法律性质分析

由于欠缺明确的法律定性，直到现在，无论在理论上还是在实际中，都产生了继续盘问与相关行政手段和刑事强制措施的混淆。《继续盘问规定》将留置统称为继续盘问，将留置室改称为候问室。虽然《人民警察法》并没有明确规定继续盘问等同于留置，也没有对继续盘问和留置的法律含义予以明确，同时也没有规定对继续盘问人必须采取留置手段，但是，笔者认为，“留置”就是“继续盘问”，两者内涵一致，留置是对被盘问人进行继续盘问所呈现的必然的客观状态。从性质上来看，继续盘问作为公安机关行政执法的一种手段，体现了警察行政调查权，是一项行政强制措施。

学界有一种认识，认为继续盘问和留置是两种不同性质的法律行为，继续盘问是一种警察调查权，留置是一种行政强制措施。这种观念认为，继续盘问是以限制公民的人身自由为手段，对被继续盘问人进行留置以保证公安机关的审查工作得以顺利进行的一种强制性措施，继续盘问不能等同于留置，二者是内涵一致而外延不同的两个概念，盘问是目的，留置是继续盘问的手段和批准继续盘问后所呈现的必然状况。笔者认为，“留置”和“继续盘问”实质上是对一个行为的两种不同称谓，公安机关只是依职权实施了一种调查行为，即继续盘问，并没有实施两个行为，留置只是伴随这种调查行为的一种客观状态。“留置”就是“继续盘问”，这一点也可以从公安部法制局负责人答记者问中得到佐证：“继续盘问，是法律赋予公安机关审查有违法犯罪嫌疑人员的一项强制性措施，实践中被称为‘留置。”

继续盘问作为警察行政调查权，是一种行政强制措施。其一，从法理上来说，继续盘问权的法律依据是《人民警察法》和《继续盘问规定》，它们是行政法的组成部分；其二，继续盘问职权的行使具有日常性，它是法律赋予公安机关在日常的治安行政管理过程中为维护社会治安秩序而行使的一种职权；其三，继续盘问具备行政强制措施的构成要件，具有强制性、限权性、非处分性和临时性的法律特征。继续盘问不以被盘问人的意志为转移，被盘问人必须无条件接受公安机关的盘问和审查。这种对公民人身自由权利的限制是暂时的，时间一般为12小时，最长不超过48小时。其目的是通过审查，排除或证实被盘问人的违法犯罪嫌疑，本身并无制裁性。最后，从公安实践上看。继续盘问作为一种独立的具体行政行为，被盘问人如果认为公安机关对其采取此项措施侵犯了其权利，可以向上一级公安机关申请行政复议，还可以就公安机关及其民警违法实施的继续盘问行为向法院提起行政诉讼。这些都充分说明了继续盘问的行政强制措施属性。

有一种观点认为，因公安机关具有刑事司法和行政执法双重职能，实践中正确判断公安机关执法属性并非易事；而且继续盘问的适用对象既可以是违法行为嫌疑人，也可以是犯罪嫌疑人，所以，继续盘问应该是一种兼具行政性和司法性双重性质的强制措施。还有观点认为，继续盘问的性质应根据继续盘问后的情况区别看待，当继续盘问后未作为刑事案件立案的，属于行政强制措施；而作为刑事案件立案处理的，继续盘问则被视作是对犯罪嫌疑人的调查，其被司法行为所吸收，属于刑事强制措施。笔者认为，不能因为公安机关有双重职能就将继续盘问的性质界定为兼有行政性和司法性的双重性，或者分情形而论可以定为刑事强制措施。继续盘问有着严格的适用对象和条件，具有行政即时强制的特点。《继续盘问规定》第9条明确规定，明知其所涉案件已经作为治安案件受理或者已经立为刑事案件的，不得适用继续盘问。而且，从程序上看，虽然人民警察执行职务的行为，既可能发生在行政执法程序中，也可能发生在刑事执法程序中，但刑事立案是启动司法行为的必经程序。刑事案件侦查必须经过立案这一法定程序后才能开始，即刑事强制措施的采用也必须经过立案这一法定程序。因此，继续盘问不属于刑事强制措施。从两大法系国家情况来看，大陆法系国家警察依其权能分为行政警察与司法警察，盘查则属于行政警察的行政职权之一；而英美法系国家对警察并无行政与司法之分。所以盘查也往往成为刑事侦查的前置程序而具有司法行为的属性。我国尽管在实践中，很多刑事案件都经历了立案前的继续盘问程序，但这并不能改变继续盘问的行政强制措施属性。

二、关于继续盘问的适用对象、条件

《人民警察法》第9条和《继续盘问规定》第8条对继续盘问适用对象、条件作了明确规定，必须是经当场盘问、检查后不能排除其违法犯罪嫌疑，且符合法定四种情形之一的违法犯罪嫌疑人。笔者认为，这里面主要涉及对两个同题的理解：一个是“违法犯罪嫌疑人”，一个是“四种情形”。

“违法犯罪嫌疑人”应当是经当场盘查后的不特定、不确定的对象，而且这个对象是不能排除其违反治安管理和犯罪嫌疑的人员。“四种情形”，《人民警察法》第9条规定的有点抽象、模糊，为此，《继续盘问规定》第8条作了具体解释，已经非常清晰，很容易理解和把握。但是，笔者认为，情形之一的“被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的”，该款将指控者表述为被害人和证人欠妥，应当将“证人”修订为“知情人”为宜。“证人”是个规范的法律用语，是诉讼阶段的诉讼参与人。根据法律规定和司法实践，共同犯罪案件中同案被告人，被告人的近亲属及辩护人等，是不能够或不适合作证人的，但他们仍然可以向公安机关进行控告或指控。而且，诉讼程序尚未启动，何来“证人”之说?反观“知情人”，这是我们公安机关惯用的称谓。其身份完全可以涵盖“证人”之意。

关于群众扭送到案的犯罪嫌疑人，以及从出租屋带出的违法犯罪嫌疑人，对其是否可以适用继续盘问，笔者认为，对于前者可以适用继续盘问，而后者明显不行。群众扭送到案的犯罪嫌疑人，属于“知情人”指控的情形，经当场盘查后，若能证实其有违法犯罪嫌疑，则可以立为治安案件或刑事案件；若不能证实，又符合“有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的”，那么就可以适用继续盘问措施，以便公安机关有必要的时间对被扭送人进行必要的调查。至于从出租屋带出的违法犯罪嫌疑人，即便其有违法犯罪嫌疑，但不属于“身份不明”的情形，不能适用继续盘问，可以适用传唤、拘传等措施。此外，有人认为，对于在其没有自由意志或无其他保护状态下，该人的生命、身体有危险而有必要为其提供保护的，应当适用继续盘问。笔者认为，若符合约束条件的，公安机关可以使用约束措施，但不管怎样，公安机关都不能对仅需要保护的人适用属于行政强制措施的继续盘问。

学界有一种观点，认为我国的法律法规应当对当场盘查和继续盘问的证明标准作出规定，借鉴美国无证逮捕和无证搜查条件的证明标准，当场盘查适用“合理怀疑”的证明标准，继续盘问适用“合理根据”的证明标准。所谓“合理根据”标准，就是近似刑事案件的立案标准。笔者认为，鉴于美国警察盘查的司法属性，而我国的继续盘问是公安民警的行政调查权，是一项行政强制措施，而且，我国《人民警察法》和《继续盘问规定》对继续盘问适用对象、条件已经作了详细的具体规定，具有很强的合理性和可操作性，若再另搞一套，势必会造成广大公安民警无所适从。

有学者认为，“公安机关在执勤、巡逻等治安防范活动中，对发现的有犯罪嫌疑的人员的处置就可能有两种选择：一是直接立案，适用拘传调查情况；二是先适用盘查留置调查情况，再立案拘传。对于公安机关来说，显然是后种选择更受青睐。”笔者认为，此种情形下公安机关的选择，关键是看犯罪嫌疑人的身份是否明确，若身份不明，就应当适用继续盘问，反之，就不能适用继续盘问，这才是正确的执法。所谓“身份不明”，主要是指嫌疑人未携带身份证或其他能证明其身份的证件，且不说明身份的；携带的身份证件系伪造或与其所交待的身份或体貌特征明显不符，无法确定其真实身份的；嫌疑人自报的身份一时无法查明，等等。

三、“带至行为”问题

根据规定，对需要继续盘问的，公安民警可以将其带至公安机关继续进行盘问。笔者认为，这个“带至行为”很有深入研究的必要，但是，迄今鲜有人问津。

其一，“带至行为”如何定性。“带至行为”是存在于对嫌疑人当场盘查与继续盘问之间的一个环节，这个带至公安机关的行为和过程，是连接当场盘查与继续盘问的桥梁。显然，将“带至行为”看作当场盘问行为的组成部分，抑或是视为继续盘问的范畴，都是不妥的。因此，它应当是属于介于二者之间的一个独立阶段，是一个独立的行政强制行为，有特定的适用程序和法律后果，如果嫌疑人认为“带至行为”侵犯了自己的合法权益，那么就可以单独申请复议或者提起行政诉讼。但这些需要立法的确认——立法应当明确“带至行为”是一种独立的行政强制措施性质，赋予现场民警决定权和执行权。已有学者认为，“将带至行为认定为独立的行政强制措施，有利于当事人独立地行使救济权，更好地保障自己的合法权益不受行政侵害，也更有利于加强对公安执法行为的监督。”

其二，“带至行为”过程中能否使用武器、警械。“带至行为”具有行政强制性，从法律后果看，其强制程度明显大于当场盘查而小于继续盘问。笔者认为，由于《人民警察法》未明确规定可以强行带至公安机关，所以公安民警不能使用械具将被盘查对象强行带至公安机关。即使被盘查对象拒不同意或拒不配合，除具有《人民警察使用警械和武器条例》第8条规定的情形外，对其不得使用警械或者武器。

其三，“带至行为”的策略措施。依笔者看来，执法民警将拒不配合的被盘查对象带至公安机关，需要讲究一定的策略措施。既不能使用械具又必须把人带到，执法民警该怎么办?有观点认为，可以借鉴强制带离现场措施。实则不然，“带至行为”的强制程度还远未达到实施强制带离现场的条件。但采取看护、扭送等限制人身自由的方式是可以的。这些需要公安民警认真进行总结，采取灵活的策略措施。

四、继续盘问的法律后果与救济

继续盘问的结果可以与治安处罚程序、刑事诉讼程序相衔接。经过继续盘问，公安机关可以做出如下处理：对有证据证明有犯罪嫌疑的，要立即移交给有关主管机关、部门立为刑事案件进行侦查；对已经证实具有违反治安管理行为，且事实清楚、证据确凿的，应及时做出治安处罚决定；对有一定证据证明有违反治安管理嫌疑，但尚不够治安处罚裁决条件的，应及时立为治安案件查处；已经排除违法犯罪嫌疑，或者经过批准的继续盘问、延长继续盘问时限届满，尚不能证实其违法犯罪嫌疑的，应当立即释放被继续盘问人。

《继续盘问规定》第40条只明确了被盘问人有获得国家赔偿的权利，而对被盘问人能否提起行政复议和行政诉讼只字未提，即，没有明确指出公民对公安机关对其实施继续盘问不服能否提起行政复议、行政诉讼。笔者认为，公民可以享有的这些权利，在有关法律里已经规定得很清楚，《人民警察法》等没有必要予以赘述。《行政复议法》第6条和《行政诉讼法》第11条赋予了被盘问人这些权利。需要明确的是，只要公安民警严格按照继续盘问的情形合法地行使盘查权，即使继续盘问结果没有发现违法犯罪嫌疑，也不能认定公安民警的继续盘问行为违法。

有学者认为，作为国家法律监督机关的检察机关应当将盘查纳入刑事检察监督的视野，同时赋予被盘查人享有知情权、申辩权以及获得法律帮助权、请求律师帮助权。还有人认为应当完善继续盘问的事前救济制度，包括一是建立留置盘查中的法律援助制度，被盘查人可以要求会见律师，律师有权在讯问时在场等；二是建立留置盘查中司法审查制度，未经司法审查，公安机关不得强行讯问等。笔者认为，构建继续盘问制度的这些设想无疑是科学的、合理的，但制度的实施要考虑我国的现实国情。与社会文明发展相适应，法制建设是个过程，以我国现有的法治水平、警力资源和司法资源，要在短期内实现继续盘问的这些事前救济制度是不现实的。实际上，检察机关已经加强了对公安机关适用继续盘问的法律监督，如济南市集中专项监督继续盘问，“今年以来，该院集中开展了对公安机关适用继续盘问情况的监督活动，结合侦查监督工作的开展，对办案适用继续盘问中发现的违法、违规问题和苗头，提出纠正意见30余件。”况且，继续盘问的实施除了外部监督机制外，还存在公安机关内部的监督制约，《继续盘问规定》确立了严密的执法监督程序，对公安机关及其民警的每一项义务都规定了相应的责任，并加大了对违法违纪行为的责任追究力度。也就是说，我国现有的继续盘问制度已基本实现了预防、打击违法犯罪与保护人权的平衡，现在的关键在于抓好督责和落实。

责任编辑：黎峰