改革开放三十年来我国中央与地方关系

文红玉

摘要：改革开放30年以来，我国一共经历了两次体制变迁，一次是计划经济体制向市场经济体制的转轨阶段，另一次是发展和完善社会主义市场经济体制的时期。两次体制变迁均带来了中央和地方关系的变化。虽然在这两个阶段里中央与地方关系的演变过程和最终取向并不相同，但中共几代领导人的理论思路是共同的。因此无论是前一阶段的行政放权，还是后一时期的不断磨合，改革开放以来中央与地方关系的变迁历程从理论和实践上都为以后我国权衡中央与地方关系提供了政治智慧。

关键词：中央与地方关系；改革开放三十年；体制变迁

中图分类号：D616文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0022-03

中央与地方关系的合理权衡是政治学中一个复杂的话题。世界各国在处理这个问题上都有着这样或那样的偏差。它也是我国无法绕开的重大问题，从某种程度上说，一部中华文明史就是一部处理中央和地方关系的历史。“均衡、和谐地协调中央与地方的关系，不管是对经济体制改革还是对政治体制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。对于经济体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到我国的市场经济是统一的市场还是互相封锁的市场经济。对于政治体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到地方和基层组织积极性的发挥，甚至影响到国家的统一和社会的稳定。”而中央与地方关系根植于一个国家的社会体制之中，尤其是一国的政治体制、经济体制状况直接决定了中央与地方关系的形态特征，也决定了中央与地方关系的发展变化。

一、体制转轨过程中的放权阶段：1978～1992年的中央与地方关系

1949年取得全国政权的中国共产党在新中国国家结构形式上选择的是单一制的中央集权模式，这是基于当时中国所面临的最重要问题所做出的实用主义的决择。但是权力的高度集中带来了方方面面的弊端和问题。改革开放以来，我国从历史教训出发，在“两个积极性”总体原则的前提下，实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策。党的十三大报告确认：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。”这一时期的权力下放包括1980年的财税权下放，1982年的立法权下放以及1984年的投资决策权下放。

但是，在这一阶段的改革中，形成了东重西轻的梯度分权格局。即东南沿海一带，权力下放较大；而中西部地区，则权力下放较小。权力下放不均等，不仅进一步扩大了东西部的差距，而且导致地方与地方之间、企业与企业之间的不公平、不平等竞争，妨碍了社会主义市场经济体制的建立。权力下放使地方政府的功能急剧膨胀，为了地方的狭隘利益，产生了垄断意识，形成了“诸侯经济”。各地方为了自身的利益，不断向中央争投资、上项目，利用自身权力加剧地方割据和封锁，搞自成体系的“大而全，小而全”，使各地产业结构趋同，并引发了一系列资源大战。

这一阶段总体特征是：在计划经济体制向市场经济体制过渡过程中强调发挥两个积极性，其结果是以权力下放、地方分权为主，促进了地方经济的发展，但一定程度上削弱了中央的宏观调控能力。这一点江泽民同志1995年9月28日在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中给予了明确阐述：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革与发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。”

二、完善体制改革进程中的不断磨合阶段：1992年至今的中央与地方关系

从中国历史来看，最理想的中央与地方关系，应该是平衡与协调关系。在权力分配上，既能保证中央政府有足够的力量治理好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。任何一方的权力过大或过小，都将破坏权力的正常运转。中央的权力过大，影响地方的建设与发展；地方的权力过大，则威胁中央的治理。这是1992年以来我国力图达到的理想状态中的中央和地方关系。

为了改变改革开放以来由于实行行政放权而带来的中央宏观调控能力削弱和地方保护主义盛行的状况，1992年我国开始实行市场经济体制，1994年正式实行了分税制。分税制的一个明显特点，就是扩大了地方固定收入的范围。这有利于促进地方合理地组织经济，有效地利用资源，提高经济效益，最终做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，实现财政、税收上的“两个积极性”。实践表明，分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道。因此，早就有经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”。

分税制是一次重大的制度创新，它改变了中央与地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方对于中央财政的依赖度，明显地强化和改善了中央宏观调控能力。但是，分税制并非万能，虽然加大了中央财政转移支付力度，但对于地区差距问题，不仅未能加以解决，反而进一步扩大。由于分税制改革主要是“中央主导型”模式，自实行以来，中央和地方的经济分成比例几乎年年在变，中央可以根据经济形势的需要，随意调整中央和地方的分配关系，地方政府只能被动地接受，从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音。再加上，在分税制确立之后，由于在中央与地方政府之间事权划分得不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。尤其是地方这一层面上，过度重视地区间经济竞争导致大量低水平重复建设，由此又形成地方保护主义，并进而导致严重的腐败问题。而地方由于承担了从中央转移而来的财政压力，又必须考虑另外开辟财源，因而往往集中注意力于土地开发，通过“经营城市”来增加收入、缓解财政压力，这就导致了房地产过热和房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”。这样一些问题的存在，既威胁到中国经济的健康发展，又使得中央的调控措施往往失去应有的力度与效果，甚至影响到权威与合法性。

这一阶段的总体特征是：在进入和完善社会主义市场经济体制过程中强调发挥两个积极性，它意味着中央要加强属于自己的宏观调控权，同时把属于地方的权力划归地方。因此1994年以后我国在中央与地方关系的磨合上出台了不少有针对性的政策，增强了中央的宏观调控能力，同时也出现了新的地方保护主义。如此看来，要想达到理想状态的中央与地方关系任重道远。

三、启示：基于三十年来中央与地方关系的变迁

改革开放以来，我国既经历了从计划经济体制到市场经济

体制的转轨阶段，又步入了发展和完善社会主义市场经济体制的时期。虽然这两个时期中央与地方关系的权衡重点和最终取向不尽相同，但都植根于建设中国特色社会主义的大环境中，都是基于对历史上所犯错误的规避。因此，无论从理论还是实践上，都对未来我国中央与地方关系的改革有着启示。

1、从理论上来看。中共三代领导人都在不同时期坚守了相同的理论原则。这一方面彰显了理论本身的生命力，同时这些理论思路也是现今我们发展中央与地方关系的准绳。总结三代领导人的观点，主要原则概括如下：

一是要发挥中央和地方两个积极性。1995年9月28日，江泽民在十四届五中全会的讲话中，全面系统地论述了发挥中央与地方两个积极性的意义。他指出：“充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。我国国家大、人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。同时，全国经济是一个有机的整体，中央必须制定和实施全国性的法律、方针、政策，才能保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。”充分发挥中央和地方的两个积极性，这是毛泽东同志在《论十大关系》中提出的一个重要思想，成为后来我党处理中央与地方关系的重要原则。以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体在改革开放的新形势下坚持了这一思想，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体在建立社会主义市场经济体制的过程中也一再强调要充分发挥中央和地方的两个积极性。这说明三代领导集体的思想是一脉相承的，这也是我们权衡中央与地方关系时必须坚持的基本原则。

二是要维护中央权威。1996年3月11日江泽民在八届全国人大四次会议解放军代表团讨论会上的讲话中指出：“中央领导和中央政令的权威必须维护，这也是我们党的一贯的政治原则和政治纪律。”对照建国以来的发展历程我们不难发现，维护中央权威是中华民族生存和发展的基本条件，是确保国家安全、社会政治稳定和经济协调发展的需要，是深化改革、建立社会主义市场经济体制的需要，也是扩大对外开放的需要。

三是要尊重地方利益，属于地方的权力要划归地方。中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出：“发挥中央和地方的积极性，实行投资的合理分工。中央掌握的建设资金集中用于全国性或跨地区的基础设施、基础产业和支柱产业重点工程，以及科技、教育、国防等方面的重点项目。地方政府投资主要用于本地区公益性、基础性项目。”这就确定了属于地方政府的一项重要权力：投资管理权。这样，按照第三代领导集体的主要思路，就是赋予地方必要的权力，特别是与其权力、职能、责任相一致的地方经济调控权要划归地方，应充分尊重地方利益。

2、从实践角度来看，中央和地方关系有着较大的拓展空间。其一，权力下放的思路不能放弃，尤其是对于中国这样疆域辽阔、人口众多的大国而言更是如此。但是建国以来我们却在这个问题上有过不成功的实践。从新中国中央和地方关系几十年的发展历程中可以看出，中央和地方的关系始终处于一种集权、分权的循环往复中。中央的积极性高了，就影响了地方的积极性；地方的积极性高了，就影响了中央的权威。改革开放初期实行的以行政放权为主要特点的中央与地方关系的改革所带来的后果是：地方保护主义盛行和中央宏观调控能力的削弱。这似乎让人谈虎色变，谈到分权就联想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我们一方面放权，另一方面又出台不同的政策对所放权力进行约束。殊不知马太效应在中央和地方关系上也发挥了效用。那些对地方有约束的政策越是在经济落后的地方效力越加明显，直接带来中国现在的地区梯度格局明显，东西部之间、沿海与内地之间差距愈益拉大，导致地方政府更多的抱怨和新的地方保护主义的出现。

权力下放本身是没有错的。欧美国家三百多年来都遵循给予地方更多的积极性和自主权的原则，也未见那些国家的统一地位发生过改变。那为什么我国出现了大量的低水平重复建设以及政绩工程呢?原因就在于在权力下放过程中我们没有给予地方更多的监管权。如果我们能更好地发挥民间力量、非政府组织以及公共领域的监督作用，那么地方政府在一些宏观规划和大的城市建设上就必须做到透明化，同时采用一定范围的听证制度，在保证地方利益的同时，考虑国家的整体利益以及长远效益。

其二，应该寻求制度化法律化的途径来达到中央与地方之问的平衡。目前，在寻求中央和地方关系均衡的途径上，学界是见仁见智，有许多极具智慧性的思维。有学者认为，中国作为一个国家，本来就具有独特的特性，不同于近代西方的“民族国家”(nation-state)，而是一个以文化、而非以种族为华夷区别的独立发展的“文明国家”(civilization-state)。在中国。民族是在革命中构建出来的，当革命救亡是中国最紧迫的问题时，“民族国家”就足以号召全国人民的团结，但当这一问题消退之后，在经济建设为中心的语境中，传统的民族主义旗帜就不再具有那么大的力量。而作为文明国家的中国，是一个独一无二的文明形态，正是这一点，才能够在今天最大限度地激励整个国家的团结。因此，中国在上世纪的中心问题是要建立一个现代“民族国家”，但中国在21世纪的中心问题则是要超越“民族国家”的逻辑，而自觉地走向重建中国作为一个“文明国家”。在这一观点的影响下，有学者认为对现在的中国来说，以法律手段来调控中央与地方关系并非当前最优的进路，面对转型的中国，我们更需要从更加宏观的视角加以思考，在转型中探讨“国家建设”。但是这些观点本身是宏观的、不易建构的，同时也是没有显性的操作平台和评价标准的，观点本身并不具有工具性。更进一步说，这些宏观的观点使本来就复杂的中央与地方关系的权衡变得更加复杂。与其如此，不如采用更易操作和构建的方法，而立法不失为一种途径：通过法律方式确认中央和地方关系。目前我国中央与地方政府的职责划分缺乏充分的法律依据。虽然在我国现行宪法、地方组织法中对于中央与地方政府的职权划分有一些规定，但这些规定是原则性的、粗线条的，过于笼统，缺乏严格、准确的界定和区分。这样，中央根据需要，可以随时收权和放权；地方为了自身利益也可以向中央讨价还价。因此，如一些学者所建议的那样，可以考虑制定一部中央与地方关系法，规定中央与地方的权力划分。当然这里所提到的法律方式包括两种：一是可以通过立法方式确定中央和地方的权限，二是应该通过法制手段解决中央和地方之间的冲突和分歧。

其三，可以从历史和他国寻求政治智慧。从历史来看，世界上的大国所采用的几乎都是联邦制国家结构形式。在当今世界约200个国家中，虽然只有28个联邦制国家，但它们占了世界二

分之一的土地和三分之一的人口，并呈现出丰富的多样性。对于大国而言，这些国家由于疆域面积庞大，人口众多，势必存在各种不同的要求，无论是政治上的还是经济上的，这些带有地方特色的要求如果全部交由一个中央集权的国家进行权衡，就不会强调每一个地方的各自特色和利益。美国、德国的联邦制在长期的历史发展过程中，形成了比较规范的中央与地方关系。显然，谋求政治文明的发展是没有国界的，他国的历史经验可以为我国处理中央和地方关系提供政治智慧。

其四，应进一步实现理论创新。按照政治学的基本原理，实现政治发展的基本途径有两个，分别是政治革命和政治改革。在近代中国历史上，由于国家统一和政治整合任务的凸显，实际暗含的政治需要是，近代中国谋求政治发展的主导性途径应该是政治革命，这样就酝酿形成了近代中国革命型政治话语的需求。“现代中国革命史是以反对传统观念的形式开始，并且一直普遍地保持着这一特点的。”凡是与近代中国革命型政治话语产生偏差的思想或理论都会被现实政治所拒绝。从这个角度可以分析近代中国历史上曾经有过的风起云涌的联邦思潮的命运。联省自治运动归于失败在当时的很多人看来，走各地方自治的道路进而实现国家统一是不可能在近代中国出现的，因此北伐战争得到了各方面的支持，武力统一成为一种主流。

随着1949年中华人民共和国的建立，特别是从1978年进入改革开放和以经济建设为中心的社会发展阶段以后，争取民族独立、谋求国家统一的外部压力逐渐减缓，更多的人将谋求政治发展的途径转向政治改革的方式。中国的话语体系也随之逐渐发生了变化。占主导地位的不再是革命话语，而更多的是基于一种渐进模式的思考。而联邦分权模式本身就是对中央层面的国家权力的一种不信任，是中央权力和地方权力之间一定程度上妥协的结果。因此这是一种渐进方式，而非激进的暴力手段。从这个意义上来说，1978年以后的中国，在联邦分权原则同政治改革话语之间的互动性还是值得期待的。

同时，中共三代领导集体在不同时期处理中央和地方关系上均形成了极具智慧性的理论。概括来看，1956年毛泽东《论十大关系》一文中关于中央和地方关系的理论直接指导了计划经济条件下我国处理中央和地方关系的实践，同时也具有不容低估的现实指导价值；在20世纪80年代中期，以邓小平为代表的第二代领导集体针对改革开放中出现的实际问题，系统提出了经济转轨时期处理中央和地方关系的原则，并在随后改革开放进程中发挥了巨大作用；1995年江泽民在十四届五中全会上发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话，系统阐述了第三代领导集体处理中央和地方关系的原则和构想，这直接指导了社会主义市场经济体制建立过程中的中央和地方关系的权衡。

如今，中国进入了全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的新时期，中央和地方关系的制度创新和理论创新显然已成为一个重大任务。这就不可避免地提出了这样的新任务：在中央和地方关系的构建上，是需要系统的理论创新的，这种创新既包括中央领导集体的理论创新，也包括理论界、学术界的思想创新。

责任编辑；王润秋