关于完善我国高等教育财政政策的若干思考

王春明

摘要：高等教育财政政策为高等教育发展提供了重要的财力支持和政策保障，但也存在一些亟待解决的问题。对此，应从完善教育财政政策法规体系，加强执行监督机制；完善经费拨款方式；财政转移支付制度的公办高等教育成本分担制度等方面寻求突破，促进我国大众文化高等教育良性发展。

关键词：高等教育；财政政策；完善

中图分类号：G649.2文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0025-03

我国高等教育自1998年实施扩招政策以来，无论在量的提升，还是质的改进上，均取得了明显的进步与发展。大学毛入学率从1998年的9.1％上升到2004年的19％，进入了国际公认的大众化高等教育阶段。然而，我国也遇到了与世界其他国家高等教育发展通行的困境，即社会经济发展对高等教育需求持续增长，而政府对高等教育的财政资助能力有限。因此，如何改革我国现行的高等教育财政体制，完善高等教育财政政策，拓宽高等教育经费来源。显然成为当前我国教育财政体制改革的一项重要内容。本文试从分析目前我国高等教育财政政策存在的主要问题人手，从寻求制度突破的角度，提出相关的政策建议。

一、我国高等教育财政政策存在的问题

20世纪90年代以来，我国政府虽然在完善高等教育财政政策，建立高等教育成本分担制度，有效配置高等教育资源等方面，进行了许多有益的改革和探索，为我国的高等教育事业发展提供了强有力的财政支持和政策保障，但是目前我国高等教育财政投入不足，高校办学经费紧张问题依然没有得到根本的解决，高等教育财政政策在运行机制上仍有许多欠妥的地方。主要表现在：

1、高等教育财政转移支付缺位。高等教育财政转移支付是平衡地区间高等教育发展差异、促进社会公平、实现全国高等教育统筹发展的有效途径。然而由于目前我国高等教育财政转移支付制度的不规范与不完善，使我国高等教育地区问的非均衡发展及不公平问题越发严重，这种严重性突出的表现在：(1)各地方政府对高等教育财政投入的能力存在较大差异。经济发达省份经济基础雄厚，有能力投资高等教育，促进高等教育发展，而经济不发达省份由于经济规模小。政府财力有限，难以有多余财力增加对高等教育的投入，从而制约着高等教育的发展。(2)各地方教育经费支出占财政总支出的比例差别很大。不同经济发展水平的地区其财政总收入有较大的差别。富裕地区，只需财政总支出的很小比例便可以支付较大数额的教育经费，而落后地区，即使增加较高比例的财政支出，整体教育的财政支出水平还是很低。(3)落后地区高等教育收益向发达地区溢出。按公共经济学理论，高等教育作为准公共产品，具有溢出效应，特别是随着1998年我国高校毕业生就业双向选择政策的实行，越来越多的贫困地区大学生前往经济较发达地区就业，导致欠发达地区的高等教育投人随着大学毕业生的就业去向而无偿转移到发达省区，造成本身财政薄弱的不发达地区人力、物力资源的极大浪费。这些非均衡与不公平现象，亟须政府建立科学规范的财政转移支付制度，来弥补经济落后地区的高校因所处经济环境所造成的不利影响，否则势必影响落后地方政府对高等教育投入的积极性及投资能力。

2、高等教育财政拨款方式存在弊端。我国目前“综合定额+专项补助”的高等教育经费分配方式虽然在高等教育资源配置的透明性与公平性上较过去“基数+发展”的渐进式分配方式有较大的进步，但这种分配方式同样存在明显的缺陷，也难以体现“效率优先，兼顾公平”的财政目标。表现在：(1)“综合定额”公式设置存在缺陷。“综合定额”以单一学生数作为政策参数测算拨款。没有考虑学校之间在资源利用效率与社会效益方面的差别，政策参数过于单一，拨款方式过于简单、粗糙，不能全面准确地反映出高校的教育成本变化规律。另外，以学生数量作为拨款的唯一参数，意味着学生多就能得到较多的拨款，从而一方面易使一些高校利用信息不对称及监督检查机制的缺乏，为获取较多经费不择手段地采取虚夸冒报学生人数的方式，来获取较多的经费拨款；另一方面还可能促使一些高校在经济利益的驱动下不切实际地增加招生人数，盲目扩大办学规模，争夺有限的教育资源，导致低水平重复建设现象普遍，教育成本持续攀升，严重影响办学效率。(2)“专项经费”安排缺乏竞争性与效益性。“专项经费”本是国家为保证各高校的一些重点发展项目而给予的财政补贴，但近年来，随着我国各项高等教育改革措施的相继出台，各个学校的新上项目不断增多，造成“专项经费”拨款远远大于“综合定额”，而且“专项经费”核定行政性、随意性较大、透明性不高。同时，由于专项经费数额较大，还易使一些高校对上产生“等、靠、要”，对内产生“管、卡、压”等一系列不正常的现象，不利于调动高校广辟财源的积极性。

3、高等教育财政资源分配不公，公平与效率问题矛盾突出。当前高等教育财政失衡主要表现为：(1)高等教育财政投入缺位。在我国整个社会经济发展战略中，一直强调以经济增长为重点，忽视了对社会公共事业包括高等教育方面的投入，地方政府也一直以追求GDP增长为主要目标。所以整个国家政府财政的大量资金都投入到了生产建设上，对作为准公共产品的高等教育投入存在缺位。(2)高等教育财政资源分布不均等。由于城乡差别、地区差异等原因，各地方政府在有义务促进当地高等教育发展的同时，却不一定有足够的财力投资高等教育领域，使高等教育在各地区之间差别很大。虽然近年来，我国在经济落后地区也加大了投入，但地区之间高等教育发展和学生入学机会的差距仍然很大。(3)高等教育财政政策难以符合效率要求。高校与高校之间、教师与教师之间、学生与学生之间缺乏竞争机制，难以调动各相关利益主体的工作积极性，使高校教育质量有所下降。

4、费助贫困学生的财政政策不到位。目前，我国虽然形成了以助学贷款为主的“助、减、免、补、勤”相结合的高校贫困生助学体系，但由于财政政策的不到位，使这种体系的各种资助方式存在很多局限性，仍然没有从根本上解决我国贫困大学生的资助问题。表现在：(1)国家助学贷款制度不完善，机制不健全，贷款政策性目标与操作商业性矛盾依然存在，缺乏风险规避机制与浮动利率定价机制，银行没有贷款积极性，大量贫困生得不到国家助学贷款。(2)奖学金面大量小，获奖学生与贫困生吻合几率不高，使许多品学兼忧的贫困学生得不到奖学金的资助。(3)单一依靠学校提供的勤工助学岗位供不应求，难以解决贫困生的资助问题。当前，这些问题已严重影响到高校贫困生的学习与生活，致使学生拖欠大量的学费与住宿费，加剧我国高等教育经费紧张的状况。

5、财政对高等教育多元化资金筹措政策扶持力度不够。在政府投入是高等教育经费来源主渠道的前提下，能否开拓非政府渠道，关键在于政府的政策。与西方发达国家高等教育经费来源构成比例相比，我国高等教育吸纳社会投资、捐赠等非政府渠道的资金比例很低，这其中跟我国高等教育财政政策的支持力度不够有很大

关系。如我国虽然也颁布了捐赠法，但在具体税收政策上并没有明确的规定，目前除实行税前从所得中全额扣除捐赠额外，没有其他税收优惠以鼓励社会捐赠，另外，我国虽然也颁发了《民办教育促进法》，使近几年我国民办高校得到了快速发展，但民办高校占高等教育机构在校生总数的比例与其他国家相比仍然偏低，这主要是由于我国民办高校的发展长期受国家政策制约造成的。

6、高等教育财权与事权不统一。长期以来，我国对财政性教育经费的预算管理始终处于财权与事权相分离的状态，教育经费预算没有单独立项，政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业经费拨款和教育基本建设投资则分别由政府财政部门和计划部门负责，这种财权与事权相脱节的状况，一方面造成我国教育经费预算数额弹性较大，缺乏透明度；另一方面还会造成教育部门由于无财权或财权范围过小，无法有效行使其宏观管理权与调控权，从而不可避免地产生教育资源利用率低下，低水平重复建设等问题，虽然目前我国已开始实行政府收支分类改革，一定程度上将有助于提高我国高等教育经费预算的透明性、公正性与效益性，但这种改革并不能从本质上改变我国高等教育财权与事权相分离的状况。

二、完善高等教育财政政策的对策及建议

我国高等教育财政政策要想实现“公平与效率兼顾，规范与透明并存”，切实解决高等教育投入不足，办学经费紧张问题，笔者认为，必须立足于我国基本国情，结合实现高等教育大众化目标的需要，积极探索适合于我国公共财政框架下的高等教育财政改革路径，不断地改进与完善我国的高等教育财政政策，扩充其职能，提升其效益。

1、制定高等教育财政政策与法规，完善法规政策执行的监督机制。促进高等教育筹资多元化。(1)强化高等教育财政的法制化建设。为更好地落实中央和地方政府对高等教育的投入和管理，增强政府财政活动的严肃性、透明性与公正性，应加快完善我国的高等教育财政法规体系。尽早修订我国现行教育法规和财政法规中与高等教育财政相关的条款，尽快制定《教育投入法》，通过法律的形式进一步明确和固定中央和地方政府在高等教育投资上的责任和职责，不断地规范我国高等教育经费的来源、分配、管理、使用与监督，保障我国高等教育财政性经费的有效供给。(2)加大高等教育财政政策的扶持力度。目前，面对我国高等教育经费主渠道薄弱，结构不合理的现状，政府应采取切实有效的措施，制定积极的财政政策，加大对高等教育的政策扶持力度。如利用财政补贴、财政贴息、发行教育债券、实行土地优惠使用等财政措施，鼓励、扶持社会资本参与高等教育投资，以更好地促进我国高等教育投资主体的多元化和高等教育经费来源的多渠道化。(3)建立高等教育财政监督评估制度。为更好地改善我国高等教育的服务质量，提高财政性资金的使用效率，必须建立有效的财政监督评估制度。在评估主体上，不仅要有官方的评估监督，更要有地方性评价组织或各类中介评估机构的参与；在评估方法上，不仅要主观与客观、定性与定量相结合，还要理论与规范、历史与现实相结合，通过建立这样的监督保障机制，对我国高等教育事业的健康、稳定发展起到有效的监督保障作用。

2、进一步完善高等教育经费的拨款方式。要针对目前我国“综合定额+专项补助”高等教育经费拨款方式的局限性，进一步加强绩效评价与拨款的结合，增强拨款的科学性和透明度，使有限的资源发挥出更好的效益。具体地说，(1)实行多元参数的拨款方式，要结合目前我国高等教育财政的实际状况，根据不同层次、不同水平和不同的专业学科，逐步实行教育基金制、科研项目合同制和贫困生资助拨款相结合的综合拨款机制；(2)要分离常规拨款与专项拨款，特别是要发挥合同拨款用于科研和专项基金分配的优势，以确保教育经费的使用效率与质量；(3)要逐步将高校质量评估结果同高校拨款挂钩，增强高校办学的积极性、主动性与能动性，提高高校办学效率；(4)要建立一套科学可行的、系统的拨款计算公式，保证拨款的公开、公平与公正，增强拨款的严肃性。

3、建立与完善高等教育财政转移支付制度，改革预算办法，完善预算体系。按照公共经济学理论，高等教育作为准公共产品，具有溢出效应。不发达地区的高等教育投入随着大学毕业生“孔雀东南飞”无偿转移到发达省区，造成本身财政薄弱的不发达地区人力、物力资源的极大“浪费”。这些非均衡与不公平现象，亟须政府建立科学规范的财政转移支付制度，来弥补经济落后地区的高校因所处经济环境所造成的不利影响。建立规范的高等教育转移支付制度，确定转移支付资金量的有效方法是“因素法”。实践中可以按照高校布局、生源结构、毕业生就业去向，结合地方实际财政能力、学龄人口数、教育成本等客观因素，设计科学的转移支付公式，并本着以保证居民基本受教育权利，保证教育日常经费需要和实现教育公平为主要目标，建立科学的高等教育财政转移支付制度，公平补偿贫困落后地区高等教育投资净流出的教育成本。

另外，为更好地集中反映国家财政对高等教育的拨款情况，还要改革预算办法，完善预算体系。一是要按部门预算改革的规范要求，将相关教育经费全部纳入教育部门预算体系，提高预算透明度，发挥教育主管部门的宏观调控作用；二是要用绩效预算取代“定额预算”，保证教育财政的有效投入；三是要将国家预算内安排用于高等教育的各项支出在预算中实行单列，以便全面了解、掌握高等教育经费的支出全貌，保证高等教育经费依法增长。目前，我国正在试行的政府收支分类改革正是基于这一点考虑的，它将有助于提高我国高等教育经费预算的透明度。

4、进一步完善公办高等教育成本分担制度。(1)成本分担应体现出市场收益的差别。由于不同教育的未来市场收益不同，社会和个人对教育服务的期望和需求也会不同。因此，应充分发挥市场经济的平衡调节机制作用，对不同地区、不同专业和不同类型的教育项目，在制定收费标准时，综合考虑供给与需求的关系，对不同的教育项目收取不同的学费。实践中，应结合我国各地区的经济发展水平以及大部分民众的收入水平，考虑大部分民众的经济和心理承受力，根据各地区、各院校的实际情况，分类指导，区别对待，不能全国或全省执行一个统一的收费标准。对一些高校存在的乱收费的情况，比如与招生挂钩的建校费、招生费、集资费等，必须予以严禁。(2)成本分担的测定应引入具有独立性的中介机构加入。为保证高等教育成本测定的真实性、准确性与可信性，对标准生均成本测定应由相对稳定的诚信度较高的中介机构进行动态的跟踪管理，定期向政府和社会发布，以此提高高等教育成本管理的透明度，保证学生及其家庭的知情权，实行学费听证，加大对高等教育成本的社会监督。

5、进一步改革与完善助学政策体系。贫困生资助制度是高等教育财政体制改革的重要内容之一。(1)完善国家助学贷款运行机制。要进一步理顺国家、高校、银行、学生之间的经济关系，制定教育资助法，增强贷款发放与回收的法律约束力，扩展国家助学贷款的风险分担主体，丰富贷款风险规避工具及规避平台。完善国家助学贷款利率机制，放宽经办银行的利率自主权，实行有差别的利率与补贴政策，有效调节与发挥经办银行的主动性与积极性，丰富贷款种类和贷款结构，保证贷款的有效供给。(2)加大贫困生资助的政策扶持力度。要制定相关政策，加大国家奖学金的财政支持额度，扩大奖励面；要争取通过多种途径，寻求多一点的社会团体、企业、公司，特别是效益相对较好的用人单位来学校设立各种形式的奖学金或资助困难的学生基金，以广纳财源，争取社会各界参与助学。

责任编辑：张亚茹