基础设施建设之ＢＯＴ模式应用研究

韩喜燕

中图分类号：F281文献标识码：A文章编号：1673—0992(2009)03—088—02

前不久，洛阳市审计局对全市9个县级污水处理厂的建设进行了审计。在建设模式上，新安县采取了BOT形式，其他8个县采取了政府直接投资的常规模式。通过比较，我们发现BOT模式在资金的使用量、工程的进度、管理的规范性等方面，都比常规模式有较明显的优势。下面我就BOT模式在项目建设中的应用情况发表一些个人的意见：

一、BOT的含义

BOT是英文Bulld-0perate-Transfe的缩写，意思是建设——运营——转让，它的运作模式为：政府首先决定发展某个基础设施项目。邀请一些私营企业投标，中标的企业获得特许权，筹措资金，设计并建设该项目，在特许权规定的年限内运营该项目，并收取一定的费用，最后，在特许权期满时将项目移交给政府。所以，B0T一词意译为“基础设施特许权”更为合适。

二、BOT的由来及在我国应用的意义

BOT并非一种新生事物，它自出现至今已有至少300年的历史。只是在其诞生以后经历了一段默默无闻的时期。而这段默默无闻的时期对BOT来讲是如此之长以至于人们几乎忘记了它的早期表现。直到20世纪80年代，由于经济发展的需要而将BOT重新捧到了经济舞台上。

近些年来，我国基础设施建设较为落后，其原因一方面在于资金的长期不足，另一更重要的方面在于中国基础设施产品定价扭曲和营运的非市场化。BOT投资方式对解决这一顽症，建立良性循环的基础设施建设运行机制，吸引外部资本进入基础设施领域，加速基础设施建设速度，已被其他发展中国家的实践所证明具有良好的效果。另外，当代大部分国家在市场经济的基础之上引入了强有力的国家干预。同时经济学在理论上也肯定了“看得见的手”的作用，市场经济逐渐演变成市场和计划相结合的混合经济。BOT恰恰具有这种市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。一方面，BOT能够保持市场机制发挥作用。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样。承担BOTN目的私人机构在B0项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。另一方面，BOT为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束。因此，将BOT模式积极运用到我国的基础设施建设中，是必要的，也具有十分重要的意义。

三、从BOT的应用实例中探究它的特征及优点

(一)BOT协议的签订

新安县人民政府通过多次出外考察，并邀请私人机构投标。最终确定与广州中安科技发展有限公司合作，采取BOT的形式建设污水处理厂，双方签订了BOT协议。协议约定：由新安县自来水公司与广州中安科技发展有限公司采取BOT特许经营合作模式，共同出资组建“洛阳新中安污水处理有限公司”，政府出资30％，中安科技出资70％。由新成立的项目公司负责污水处理厂的建设和运营，项目建成后按建设规模收取的污水处理等费用直接支付给项目公司。项目公司特许经营20年，经营年限届满后无偿移交给政府管理。

(二)BOT投资模式的特征

1项目以政府特许为前提和基础。BOT投资领域一般属于政府垄断经营的范围，投资者基于许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权，如果没有政府特许，私人资本根本不可能涉足公共设施等政府专营垄断的领域，政府也无法及时筹集到足以支撑项目建设所必需的巨额资金，因此，政府允许投资者以BOT方式进入基础设施行业。实质上是政府以特许协议的方式授予投资者的特许权，将原本只属于政府的一部分社会管理职能暂时转让给B0项目公司经营。

2B0项目众多当事方之间的关系通过一系列合同相互制约。B0T项目通常都是较复杂的系统工程，法律关系众多，除主要主体是政府和私营公司外，还包括项目公司、银行金融机构、承建商、政府各有关部门等一般主体，它们之间通过签订一系列合同、协议来确立、保证和调整各当事方之间的法律关系。这些合同协议共同构成了BOT投资模式的法律框架。如前所述，BOT的核心是政府特许，投资者要进行基础项目投资，首先要获得政府的许可以及在政治上的风险和商业风险等方面的支持和保障，而其表现载体就是特许协议。因此，特许协议构成了该BOT法律框架的基础。其他所有合同如贷款、工程承包、经营管理、担保等合同均是以此协议为依据，并为实现其内容服务。

3BOT合同双方当事人法律地位平等，权利、义务基本对等。BOT合同的主体双方都有签约或不签约的自由以及同意或不同意协议中某个条款的自由，因此，虽然BOT投资方式下合同主体的一方是政府，但当事人双方的法律地位是平等的。他们经过谈判，最终在合同上签字，每一个步骤都是双方当事人积极努力的结果，都反映了双方当事人的合意，不存在一方强迫或欺诈另一方签约的问题。

4特许权期限届满，项目移交给政府管理。由于在特许权期限内，投资者已偿还贷款，回收投资并赚得利润。所以，BOT项目终结时不需要进行清算，而是由政府收回特许权，并全部无偿地收回整个项目，虽然政府作为一方直接参与B0项目，但政府在经营的特许期内不投入资金。不承担风险，项目风险全部或大部分由项目公司承担，这与传统合营形式的共同投资，共担风险的基本特点不同。

(三)从新安县采取的BOT模式看BOT的优点

1资金到位及时。从我们审计中发现。该项目所需资金已全部到位。与洛阳市其他县(市)相比，资金到位及时，不存在拖欠工程款的问题。在BOT形式下。由于私人企业要对基础设施进行建设、经营，并在运营过程中收取一定费用，以收回投资成本和赚取利润。因此合作方也愿意尽早投入足够的资金将工程进行完毕，以投入运营进行生产。

2工程进度快。由于项目资金到位及时、工程管理制度完善，截止审计时，工程已基本完工，污水处理系统已调试完毕并进入试运营，比原定的工程完工时间有所提前。工程进度快，充分体现了工程的效率性。

3工程质量达标。80T形式下，合作方与政府签订协议，拥有基础设施的经营权，并约定经营期限，约定的经营期限一般都在20年左右，时间较长。在这一段时间内，私人合作方实质上拥有该项设施的所有权，它的运营情况、收益情况均由其自己承担。因此私人合作方为了能节约运营成本，提高收益，赚取更多利润，势必在建设过程中，会严把质量关，严格按标准执行，这样在其后长期的经营中。才不至于因为质量不过关，经常需要检修而发生大量的修理费用。费用降下来了，自

然收益会增多，这也符合私人企业的利润最大化的要求。

4建设管理及运行机制完善。由于工程采取BOT形式建设与经营，私人企业直接参与管理，所以在工程建设中，各项制度完善，责任到人，真正从建设的每个细节抓起，不存在相互扯皮的现象。目前项目公司已着手从社会及各个高校中招聘高质量的人才，并已将招回的人员送往外地学习培训，以便将来能对污水处理厂进行高科技的管理和经营。

5节约开支，体现了项目建设的经济性。采取80T形式私有资金占大部分，所以在建设中，更能严格控制各项开支，招待费与其他县市相比明显降低。另外在建设中，虽没有进行招投标，但是所确定的建设单位、设计单位、供应商都具备较硬的资质，费用低、质量高。真正达到了项目建设的经济性。

四、BOT模式存在的不足还需进一步完善

如上所述，BOT模式所具有的特征和优点都非常明显，值得我们在基础设施建设中大力推广，但是BOT模式作为一种新的投资方式，在各国实践的历史并不长，尤其在我国应用的时间就更短了，它还存在许多的不足之处，需要我们国家和社会不断地去完善和规范。

1有关BOT的法律法规需进一步完善。由于BOT是一种新型的投资模式，在我国应用的时间并不长，所以关于BOT的制度还没有真正的建立起来，目前还只是在参考一些相关的法律制度，法律法规还没有真正对其进行规范。随着我国基础设施的大规模建设，私有资本甚至是外资将会不断地拥入基础设施领域，BOT模式将被广泛的推广应用，因此关于BOT的法律法规应尽快尽早的完善起来，这样才不至于影响我国的经济发展。

2BOT模式在选择合作方时比较盲目。在现阶段，对外招商引资，促进社会经济发展，是当前政府特别是各级地方政府工作中的一项重要内容。但一些地方政府部门，对招商引资工作的目的性及其风险认识不足，往往是为了招商而招商，把招商引资仅作为一项政治任务来完成。忽视其科学性、技术性，违背经济规律，急功近利。又由于我国基础设施建设的落后，政府又缺乏足够的资金。因此吸引私有资本的心情急迫，所以在选择合作商时往往会饥不择食，没有经过公开的招投标过程，也没有进行合理的评审，就盲目的确定合作商，并且给予合作商过多的承诺与担保，这样很容易造成对项目的不利影响。同时缺乏一定的谈判实力和国家完善的法律体系保障，到头来给政府和社会公众造成沉重的负担，有的项目政府不得不付出巨额费用收回其特许权。