公共政策的公共性衰减:风险分析及其治理

童 星 高钏翔

摘 要:公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值,是体现政策公共性的基本维度。公共政策必须以追求公共利益最大化为依归,实现公共化运行。然而,在实然层面却存在着公共政策公共性衰减的风险。实现公共政策的公共化运行需要从几个方面着手,其中坚守公平正义的价值取向是前提,提升公众参与水平是根本保障,推进信息共享与程序正义是内在要求。

关键词:公共政策 ;公共性衰减;风险治理

中图分类号:D0;C914 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)05-0070-06

作者简介:

童星,南京大学公共管理学院教授;高钏翔,南京大学公共管理学院博士研究生、马鞍山市委党校讲师 (江苏 南京 210093)

一、公共政策的本质属性及其价值诉求

公共政策作为服务和增进公共利益的政府产品,其本质是社会利益的集中反映。因此,公共政策是以实现公共利益为目标取向的。这一本质属性决定了公共政策必须反映大多数人的利益,才能使其具有内容的合法性。“公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值,是体现政策公共特性的基本维度”①,如果抽离了公共性本质,公共政策就会丧失其灵魂。

1.公共政策的本质属性及其理论解析

公共政策是政府用来处理或解决公共问题或公共目标的,是为“公共”而制定的“政策”②。“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性,也是公共政策形成与发挥作用的逻辑基础。对于公共政策“公共性”本质的分析可以从以下几个层面展开:

首先,从政策问题来看,公共问题是公共政策的逻辑起点。公共政策总是为解决特定时期的特定问题(或者表现为某种需要)而制定和实施的,但是这些问题或需要必须是公共性的,而不是个人性的、小集团性的。同时,“对公共政策的最终要达成的目标是实现社会公众的公共利益。因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是体现了公共政策的公共性”③。其次,从价值取向上来看,公共性是公共政策的价值向度和核心目标。公共利益是一切政策问题的出发点和最终归宿,也是公共政策的灵魂和目的。公共政策必须以公共价值为基础,以确保公共利益的增进和合理分配为坐标,以公共利益的实现为其效果的衡量标准,始终把政策过程的各环节置于公共性的视角之下。再次,从目标选择上来看,公共政策关系到千千万万人的利益,它是公众选择的结果。维护公共利益是一切公共政策的出发点和目的。公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或所代表的国家、社会或共同体的利益最大化。这就要求政策制定者要在对各种层次、不同性质的利益要求进行政治聚合的基础上,确定公共利益,并形成政策方案。又次,从政策制定过程看,公共性是通过政策制定中的“程序正义”体现出来,它首先体现在追求民主理念中的公众的高度参与。公众参与是公共政策的基石,公共政策的过程实际上就是公众与公共权力的互动过程,因而公众参与程度是衡量民主化的一个重要指标。除少数紧急状态下的特殊事务,公共政策的制定过程,应充分保障公众的参与权。最后,从政策执行的绩效评估来看,作为公共管理系统解决特定社会问题、满足公共需要的方案的产出,政策效果(包括预期目标的实现程度、政策实施成本和收益、政策影响等等)如何,需要依据一定的标准和程序,进行检测和评价。而对一项公共政策进行评判,其重要的衡量标准是从公共的视角看绝大多数人答应不答应,满意不满意。只有在民主化取向下能通得过的政策才是合理和有效的政策。

2.公共政策的价值诉求:以“公共性”为依归

公共政策的应然价值取向要求其以公共性为依归,为此要做到如下几点:

第一,公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。公共利益的实现包含着三个层次的内容:维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益。“政府要通过公共政策的制定、实施和评估,来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实,以达到持续不断的发展公众利益的目的。”(注:胡宁生:《现代公共政策研究》,中国社会科学出版社2000年版,第34页。)公共利益是公共政策的制定者、执行者、评估者信守的诺言和行动的信条。不管是谁的政策,不论是何种政策,公共利益都是公共政策的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维系和保障,公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排,成为公共的、好的政策(注:陈潭:《公共政策:谁之政策?何种政策?》,《行政与法》2004年第5期。)。

第二,公共政策必须以实现社会的进步、公平和正义为基本价值取向。如果忽略了公平正义的价值理性追求,成为一种纯粹的工具,那么,公共政策的制定和实施就失却了合法性的基础,就是无根之木、无源之水。从法源上讲,作为一项政治产品的公共政策所依赖的公共权力来源于公众的意志,具有社会公共性。作为一种弥补市场不足的制度安排,公共政策当然要有效率的追求。一定的效率提供了公正、公平的物质保证,但是效率应当服务于公平,效率应当是公平基础上的效率。从现实来看,政策过程中是否坚持公平正义的价值理念,关系到政策主体能否博得公众的信任、支持、配合,最终也决定着政策的效用。

第三,政策过程必须以公众参与、政务公开、公众监督为基本活动原则。公共利益的公共性要求订立公共政策的主体能超越各种特殊势力,以完成对社会公共福祉的追求,相对于私人利益来说,它的增进更为艰难。而公众广泛的政治参与可以稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。所以,在公共政策的制定和实施过程中,操作者的公共责任意识尤为重要。契合公共性价值取向的公共政策应该是根据多数人的意愿和利益而由少数人代表决定的,政策精英代表公众规划和制定公共政策,决定下来的政策交由行政机关和执政人员去执行。

第四,公共政策必须充分体现和遵从社会公意,这是公共政策的合法性所在。公共政策必须以公共价值为基础,充分体现和遵从社会公意,以公共利益的实现为其效果的衡量标准。一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物,它不是少数人意志和利益的合成。保障政策公共性的这种法治性体现就是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加,重视智囊团或思想库的作用,畅通信息流通渠道,开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督,从而使作为政策制定的“少数人”能真正地代表多数人。

第五,公共政策的公共性要求公共政策主体必须承担相应的公共责任。所以,在公共政策的制定和实施过程中,操作者的公共责任意识尤为重要。公共政策的制定和执行者在行使公共权力的同时,也就承担了相应的公共责任。因此政府直接向公民提供公共物品和服务,不是政府的恩赐,而是政府的责任。如果政府部门将自己的责任转嫁给市场主体,或者抛弃自己的责任,这就必然导致公共管理价值取向的偏离。

二、公共政策公共性衰减的表现及其潜在风险

从应然层面讲,公共政策必须担负起对效率以外的价值的追求。因此,公共性作为其本质属性是无可非议的,它应该是公共政策形成的逻辑起点。偏离了公共性的公共政策也就是偏离了为公众谋取公共利益的方向,也就违背了政策的初衷。在社会管理日益复杂的今天,政策公共性的衰减已经成为日益引人关注的问题,并给公共领域带来了一系列的负面效应。

1.公共政策公共性衰减的具体表现

现实的实践告诉我们:一个高效率而非正义的政策运行会比一个无效的政策运行带来更惨痛的后果。在实践层面,公共政策公共性衰减主要表现在以下几个方面:

第一,政策目标偏离公共利益取向。公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态,也就是公共政策拟达到的效果。所有的公共政策制定出来都是为了解决社会公共问题的,是为了保证社会总的系统朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而做出的对社会公私行为的约束与指引,因此,任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的(注:严强:《公共政策学》,南京大学出版社 2002年版,第4页。)。公共政策目标的非公共性主要体现在以下两个方面:首先,公共政策目标取向上的不公平性。这种不公平首先体现在政策目标的代际不公平。公共政策目标的代际取向是衡量现代公共政策是否“公共”的一个重要指标,当今公共政策目标取向上所表现出来的代际不公平性,是由于短期行为造成的公共性偏离在公共政策领域的体现。由于政府公共政策目标的确立往往只着眼于眼前利益或当代人的利益,因而不同程度地忽视了未来人和后代人的利益,也就造成公共政策目标取向上的代际不公平,导致公共政策公平性缺失。其次,公共政策子目标的非公共性。公共政策是以一个目标体系的形式而存在的,这一体系由一个总目标和若干子目标构成。理论上,由于公共政策的总目标是依据社会公共利益而确定的,子目标必须服从总目标,总目标与子目标之间应该是相互匹配的。但实际情况并非完全如此,由于自利性和狭隘性的限制,有些政府所属的职能部门或其下级政府往往会将本部门或本地的利益融入其政策目标中,甚至以追求其利益最大化作为自己的政策目标。公共政策的总目标是以社会整体利益为依据而制定的,因此,子目标对总目标的背离实质上就是子目标对公共利益的背离,造成政策内容的畸变。

第二,政策信息未能实现共享性。公共政策信息是公共政策制定和执行过程中必不可少的保障因素。一方面,只有掌握充分的政策信息,公众才有可能在同一个信息平台上与政府对话,参与对公共事务的治理;另一方面,政府只有积极地从公众那里获取必要的政策信息,才能及时准确地把握公众的政策需求,制定出以谋求公共利益为导向的政策。然而在现实中,公共政策信息往往呈现出非共享的特点。首先,政府自身内部往往垄断着大量的政策信息,不能及时、全面公布信息,剥夺了公众的知情权。其次,信息沟通渠道的不对称造成了公共政策信息的单向传播。政府掌握着信息传播渠道,能体现民众意愿的上向信息表达渠道却还相当有限(目前在我国只有上访和申诉两种渠道),对信息的最终选择与取舍的权力仍然归政府所有。再次,政府通过控制公众间的信息通道进而“截留”、垄断了大量的相关信息,这便使得政府能够以“助长所偏好的信息和打压所讨厌的信息”的方式来封锁、发布、控制信息(注:[加]迈克尔•豪利特、M.拉米什:《公共政策研究:政策循环与政策子系统》,庞诗等译,上海三联书店2006年版,第95页。),强化了公共政策信息的非共享性。

第三,政策制定主体“越位”与“缺位”并存。作为对社会价值进行权威性分配的公共政策,涉及到社会生活的方方面面,影响到一个社会的良性运行、健康发展。公共政策的形成过程,实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中,由政策主体依据公共利益最大化的标准对各种复杂的利益关系进行调整的过程。公共政策主体是公共政策的决策者、参议者和参与者的统称,在制定政策过程中,政府能在多大程度上真正代表公众,是对公众负责,还是对特殊利益群体负责,决定着公共政策的生命力及效用产出。公共政策主体的构成往往影响甚至决定政策的公共性。现实中由于政府主体的“越位”和公众主体的“缺位”也会造成政策的公共性衰减:首先,政府及其主要官员垄断了过多的决策控制权,往往在政策过程中忽视甚至放弃公民社会的力量;其次,由于政策制定往往以行政意志为主导,经常被个别领导的个人意志所左右,忽视甚至否定公众意志在政策过程中的表达与体现,无法反映多元主体利益冲突的充分协调和平衡,导致最终的政策产出背离公共利益,造成“政策失灵”。

2.政策公共性衰减的潜在风险

第一,公共政策的公共性衰减运行会导致政策功能的失效。从整体上说,公共政策系统对社会的存在、运行和发展起着导引、分配、协调、控制的作用,公共政策的作用就是对一定范围内的利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调,使之趋于和谐。现实社会中存在着各种不同的利益群体,他们之间不可避免地会有摩擦、冲突以至对抗。作为政府公共管理产出的公共政策,首先要发挥规范和引导的作用,制定与实施公共政策正是针对社会利益矛盾而引发出来的社会公共问题去确立一定的行为准则,凭借这些准则规范和指导人们的行为,从而改变社会的人力、物力和财力等资源在空间的分布与时间流动上的配置。同时,正如戴维•伊斯顿(David Easton)所言,公共政策是对“全社会的价值所作的权威性分配”(注:转引自严强《公共政策学》,南京大学出版社 2002年版, 第5页。),公共政策要发挥政策的分配功能,将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配。其次,由于利益的分化,要运用公共政策对社会公共事务中出现的种种利益矛盾进行调节与控制。现实中政府必须使用公共政策这一有效的工具对各种利益群体的矛盾进行调控。公共政策的非公共性运行由于偏离了实现公共利益最大化的目标取向,必将导致其引导、分配、协调和控制等功能的失效。

第二,公共政策公共性衰减运行最终会带来社会公共利益的受损。说到底,公共政策的目的是追求、实现、维持和保障公共利益。“政府的任务通常被声明为服务或提升公共利益。法令有时明确规定公共利益的信守是公务人员行为的指南。”(注:James,E.,Anderson, Public Policy—Making(3rd Edition) ,Holt:Rinehart& Winston, Inc.,1984,p.165.)在理论上,社会共同目标是公共政策的核心思想,追求社会公共利益的保障和提升应是其最终目标。在利益主体复杂多变的社会力量中,政府为保护公共利益必须以保护公共权力为前提,并通过行政权力独有的强制性保护公共政策的权威性和公共性。公共政策的公共性衰减一般伴随着公共权力的非公共运行,其结果是背离了最大限度地追求公共性的应然要求,也必然带来公共利益被不正当瓜分的不良后果,由此,公共政策“体现公意”的要求也就无从谈起。

第三,公共政策的公共性衰减运行会造成政策主体权威的削弱。公共政策作为政府公共管理的重要手段,是借助于政府所掌握的公共权力内在的“强制性”保障得以贯彻和推行的,这就意味着公共政策具有强制性。但是,任何公共政策要取得预期效果光靠这种强制性是不够的,还必须取得最低限度的目标群体的支持。也即政策的合法化和权威性不仅需要强制力的保障,还需要得到目标群体的自觉认同。现实中,由于政策公共性的偏离,经济增长的成果并不一定能惠及全体人民。当经济增长的成果仅为某些社会阶层独享时,不管增长的速度有多快,它都不可能改善全社会的公共福利状况。公共政策的公共性衰减必然导致公共利益的受损或低效,也必然会失去目标群体的支持,最终政策主体的权威性也会被削弱,久而久之,政策主体的公信力就必然会逐渐丧失,进而造成政府管理危机。近期发生的陇南事件就是一个例证:2008年11月17日甘肃省陇南市武都区东江镇30多名拆迁户集体到市委上访,反映陇南市行政中心搬迁问题,最多时约2000人,部分上访人员冲击市委机关,砸坏部分车辆和办公设施。

三、公共政策公共性衰减的整治及公共性的实现

M.S.Haque在《论现代政府公共服务公共性的衰减》(The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance)(注:M,Shamsul,Haque, “The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance”, Public Administration Review, 2001,61(1): 65-82.)一文中为定义“公共性”订立了五个衡量标准:(1)公私界限划分的清晰度;(2)享受公共服务对象的多少;(3)公共部门作用的大小;(4)公共责任;(5)公众的信任度。这五个方面的标准应当成为考量公共政策之“公共性”本质实现的参照。从现实角度来看,公共政策的公共性衰减的整治及公共性的实现需要从如下几个方面努力:

1.坚守公平正义的价值取向是实现政策公共性的前提

第一,公平正义是度量政策公共性的重要价值标准。政策追求的价值偏好是对社会期望的适当回应,作为政府权威输出的公共政策,必须关注社会公平问题。从平等、自由和机会公正平等原则出发,除满足大多数人的利益外,还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益,这也是公共政策道德性要求的必然结果。公平应体现在公共政策过程的各个环节上,寓于公共政策的全过程。社会公正标准主要是衡量政策的成本和收益在不同集团或阶层中分配的公平程度,并通过对政策实施前后社会发展总体状况的变动的描述和分析,衡量政策的措施给社会带来什么影响,造成什么后果,作用程度多深。通过分析政策回应人民群众的意愿和要求的程度,以及社会不同的群体从同一项政策中受到的正面的和负面影响的差别程度,我们可以对一项公共政策的公共性作一种价值和事实的考量。

第二,公共政策要在效率与公平之间寻找最佳的均衡点。公共政策作为一种正式的制度安排,为弥补市场缺陷而登场,其本质功能也就在于维护一个公正、有序、健康的公共秩序和提供优质可靠的公共物品。要完成这个使命就必须在效率与公平之间寻找一个恰当的均衡点。首先,公共政策要强调效率效应。要在科学发展和可持续发展的思想理念指导下,追求高效率的政策产出,把“蛋糕”做大,为公平的实现提供基础。应该看到政策的效率效应的高低实际上是政府能否对社会进行有效管理的一个衡量标准,如果公共政策的效率效应很低,那么久而久之,将会使社会陷入无序状态,进而造成资源的极大浪费,也必将无法实现公平,甚至会破坏公平。其次,有了较高的政策产生效率效应并不必然导向社会公共福利的增长与良好社会秩序的维持。要考察政策产出的效率效应的转化结果需要引入另一个变量,即公平。一个公共政策只有承认、维护并增进了社会的公共利益,才能得到公众的普遍认同和支持。这就要求在追求政策产出高效率的同时要充分贯彻公平原则,兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张,平衡与之相关的利益冲突,统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素,以使政策的效率产出导向公共利益实现的方向。

2.提升公众的参与水平是实现政策公共性的根本保障

要保障和提升公共政策的公共性,在坚守公平正义的价值取向的同时,还必须提升公共政策决策过程中的民主参与性,使社会公众的力量融入到公共政策过程中,为此要从如下几个方面入手:

首先,政府要保障和落实公民的知情权与话语权,自动自发地增强公民意识,培育公民精神。公民享有充分的知情权与话语权既是公共管理中实现善治的前提,也是提高公共政策有效性与合法性的重要途径。许多国家甚至明确地以法律的形式程序性地规定在做出重大政府决策事项时,要进行公示和听证,听取社会公众的意见,提高政府政策的公民参与度。在建立科学的决策程序的同时,应该完善和创新民主参与方式,为社会公众的利益诉求进入政策系统提供畅通的渠道。同时,进一步加强公民素质教育,增强公民意识,切实提高公民实际的政策参与能力。

其次,形成“善治”的社会治理理念,增进政府与公民之间的互动和合作。由于善治是一个还政于民的过程,如果没有一个健全和发达的民间组织和公民社会,就不可能真正实现善治。个人的自我目的不可能自我实现,而必须在与他人追求共同的理想中才能实现。真正卓有成效的公民参与,必须是有组织的参与。没有一个健全和发达的公民社会,就不可能实现政府良好的治理,公共政策的公共化运行也就很难有一个良好的基础。

再次,建立和完善弱势群体的政策参与机制。政策的制定容易产生中位偏向,由此,弱势群体政策参与常常表现出三个悖论:政策参与的高意愿性和低水平化、对非制度化政策参与的高选择性和低认同度、政策参与的多渠道性和少适用化。公共政策要维护社会公正,确保公共政策的公共性,必须为弱势群体的政策参与提供相应的制度支持,改善弱势群体的政策参与的社会环境,并通过政府有效的回应机制实现弱势群体政策参与的去边缘化。

3.推进信息共享与程序正义是实现政策公共性的内在要求

第一,充分保障政策信息的共享性。按照公共政策的“公治性”和“公享性”的要求,公共政策信息应该是共享的,及时公开政策信息、多方寻求解决政策问题的途径、保证公众及时了解政策制定的程序和结果,是现代民主社会保障公众知情权的必然要求。要实现政策信息的共享,保障政策公共性的实现就必须健全和完善相关制度与机制。首先,要完善行政信息公开制度。落实全面性和时效性相结合的原则,对重要的政策信息要及时、全面地向社会公众进行披露。其次,要完善信息反馈机制。在政策信息的披露者与社会公众之间形成高效的互动机制,让决策者及时地了解社会公众对相关政策信息的反应情况。再次,要丰富政策信息沟通交流的方式。除了新闻媒体,还可以通过公众代表旁听会议、日志出版、会议活动全程实况转播、决策议案网上征询意见等方式,提高公众获取以及使用政策信息的效率与效度。另外还要进行相关方面的立法,在明确各方的权利和义务的基础上,对政策信息的使用和共享进行规范。

第二,加强公共政策决策系统的程序化建设。科学合理的决策程序,可以在最大的限度内排除领导者个人的舞弊、恣意和偏倚,从而保证政策的合理性和可行性。政策过程中的程序正义不单追求合法性,而且更要立足于合理性。由于政策主体的有限理性及其自利性倾向,我们很难保证政策内容的合理性,在这种情况下我们只能转而关注政策程序和过程,向程序要效率和公平。 程序合理性首先关心的并不在于解决问题,而在于发现为解决问题而采用的方法。当前,要特别注重决策程序的民主化、科学化和法制化建设,进一步健全政策系统的各子系统,充分发挥其功能,另外,更要注意的是要实现程序的公开化,只有程序公开了,我们所追求的以程序正义保障实质正义的目标才能得以实现。为此,要从更宏观的层面上完善选举制度、听证制度、公民参与立法制度、陪审制度、公民批评建议等制度,使之互相配合,形成拱卫公共利益的犄角之势。

(责任编辑:薛立勇)