清代地方吏弊防治思想及其变化

摘 要:近世以来,地方吏役不可避免地成为基层行政的主体,但其专权导致的社会不安在清代地方亦达于极致。有清一代知识分子和官僚精英从强化官长威权以弱化吏役擅权之可能、提高吏役自身素质以降低其弄权之可能和去例案太繁、省文法以改善官役之施政环境等三大方面阐述了他们的地方吏弊防治思想。这些观点和建议,有些在清代的社会发展中遭到淘汰,有些则成为清末官制改革的目标之一,但基本上均无法付诸实践,体现了时代的局限。

关键词:清代;地方吏役;吏弊防治思想

中图分类号:K252 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)06-0142-10

作者简介:周保明,华东师范大学图书馆古籍部馆员、博士 (上海 200241)

明中期以降,吏役专权已成社会痼疾,繁荣富庶的江南地区危害尤为严重,因此明末清初的江南思想家们率先开始思考地方吏役制度和地方治理结构等方面的缺陷及改良办法①。以今天的眼光来观察,似乎也不应仅将其视作精英阶层为监控吏役而绞尽脑汁的应急之举。对清代地方吏弊防治思想的梳理,目前学界尚无专文。

一、强化官长威权以弱化吏役擅权之可能

“驭下”是地方官的重要职责,称职的州县官应该力求“清正以率之,庄敬以临之,忠告以导之”,“先儒言:从政者约束百姓易,约束自己难”②,可谓寓意深远。文海曰:“整顿地方自书差始,整顿书差自约束官亲家人始,约束家人官亲自正己始。”③阮本焱亦称:“欲治士民,先治书差,欲治书差,必先自治。”④“以德服人”是一个负责任的官员“驭下”的一般原则,因此“正己率属”也是对官员素质的最一般要求,“在上位者能正己率属,剔蠹除奸,则书吏自然敛迹”⑤。总而概括之,时人谓“御下必庄”⑥。这是官长之权伸的前提,即“凡己所行皆是吏自畏服”⑦。之所以官长的表率作用特别重要,是因为吏役“初未尝不具慈悲心,积久便成杀机”⑧。吏弊更多地不是倾向个人素质问题,而与其角色生成的环境存在极大关系,这点已经成为广大官僚阶层的共识。

当然,州县的治理不可能仅仅停留在道德说教上。地方官“抚字催科,责任綦重”,切实的事件办理要求他们改进职业能力,否则“正己率属”也是空谈。明末清初,陆世仪就提倡士人未入官之前,学古论道之外,“凡当世之务俱宜练习”(注:陆世仪:《思辨录辑要》卷18《治平类》,《文渊阁四库全书》第724册,台湾商务印书馆1986年版。)。官要清廉,更重要的是有所作为。清代统治者尤其强调这一点,雍正时的一道上谕就表明了这个态度:操守“不过居官之一节耳”,地方官“倘但恃其操守,博取名誉,而悠悠忽忽,于地方事务不能整饬经理,苟且塞责,姑息养奸,贻害甚大”。同时也指出,这样的清官,于民无利无害(注:《清世宗实录》卷46,雍正四年七月戊戌条,中华书局1986年版。)。陈宏谋说得好:“书写奔走之事不能不用书役,而迟速轻重权衡仍在于官。”(注:陈宏谋:《驭书役》,载徐栋辑《牧令书》卷4《用人》。)但是,作为官员选拔途径的科举考试,其效果与产生“职业型”官僚仍然相去甚远。清人吴铤云:“唐宋以后,士大夫皆以科目进,故儒耻为吏,所学皆拘谫不通。”(注:吴铤:《前因时论九•典吏》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28,《近代中国史料丛刊》第84辑833(二)册。)刚毅也指出,“近世溺于制举帖括之业,苟且简陋,于律令格式每多阙焉不讲,间有博学多闻者,亦且鄙为申韩家言,不屑措意,一委之于幕客吏胥据案书判,不知牍中为何事”(注:刚毅:《审看拟式》“自序”,光绪十五年江苏书局本。)。

“廉者,德之体也;勤者,德之辅也;才者,肆应不穷,足以干事,而为德之用者也。”(注:沈寓:《治苏》,载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷23,《近代中国史料丛刊》第74辑731(二)册。)明末清初,官员选拔对“才” 的要求似乎已跃居“德行”之上,但清代的地方官仍多被指“尸位素餐”,袁枚曰:“胥之权在行檄,役之权在奉檄,今之县令檄行若干不知,檄书云何不知,某当理不知,某当销又不知。”(注:袁枚:《答门生王礼圻问作令书》,载徐栋辑《牧令书》卷2《政略》。)嘉道时人汤鹏也说,为了“善用吏胥”而不是“反为吏胥用”,“莫若官皆自领其事”。“官皆自领其事,则吏无智慧,无智慧则无揣摩,无揣摩则无舞弄……”否则吏将“以勤济其悍,以机警济其诈”(注:汤鹏:《训吏上》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。道光时人指出:“近日各省地方官,因循疲玩,不知以民事为己事,于是官与民日隔,而与书役日亲。”治吏贵严,而治之本,仍在官而不在吏,州县果能励政勤民,书役更无所乘而不能玩法(注:费庚吉:《请严定惩创书役扰害章程疏》(道光十四年),载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。清代中期以后,地方吏役的整体失控,与地方官素质滑坡的大趋势不无关系,因而不断有人奏请应该慎重选择州县官。道光而下,地方官“登进冒滥,流品猥杂”,统治者也意识到,“牧令得人,则官方自饬,而民困渐苏”,吏治才会好转(注:《清文宗实录》卷9,道光三十年五月丁酉条,中华书局1986年版。)。同治间,御史贾铎也曾奏称:各省首府首县要缺捐班军功人员盛行,“而同寅谋差谋缺之弊,无不代为夤缘”。回天乏术,就连皇帝的旨意也表现出一种极端的无奈:“何止三令五申,乃竟积习相沿,流弊滋甚。”(注:《清穆宗实录》卷97,同治三年三月壬子条,中华书局1986年版。)以司法职能言之,地方官往往“于案牍律例素未究心,非寄其权于若辈终不能”(注:佚名:《驭吏刍言》,载何良栋辑《皇朝经世文四编》卷16,《近代中国史料丛刊》第77辑761(一)册。)。清末新政时屡次降旨要求裁汰吏役,“而究不闻何处曾认真裁汰,甚有欲去胥吏而仍与胥吏商之者”,而导致这种结果的恰恰是官长行政能力的缺失。

清代地方官的流动十分频繁,或升降黜陟,或平行调动,无形中弱化了地方官的行政威权,却增加了本地吏役灵活行政的机会。张仲礼总结说:“这使任何一个地方官都难以熟悉本县,也减少了他对任何计划的兴趣,因为他在任期内看不到结果。”(注:张仲礼:《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中的作用的研究》,李荣昌译,上海社会科学院出版社1991年版,第50、51页。)官不久任对地方官思想本身的影响是深刻的。晚年出任云贵总督的贺长龄,抚黔九年,称黔省有“过冬”之说,即“得优缺者知其不能久也,则但思亟肥囊橐而不暇恤民生,其瘠者又以为上将调剂我也,则且营竞窥探更无心于民事,一过冬而皆摇摇有去志矣。即有实心任事之人,而胥吏意其将去,亦且呼唤不灵”。究其缘由,贺氏一语中的:各地方官“今乃以市贾之心待其属,而各属亦以市贾之心望其上”(注:贺长龄:《州县宜照例久任以专责成札》,载邵之棠辑《皇朝经世文统编》卷35,《近代中国史料丛刊续编》第72辑714册。)。整个清代知县的任期都相当短暂,“自仕宦之途杂,人皆以官为传舍”,或引领京察,或觊觎保送(注:尹耕云:《胥吏论》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。田文镜亦说,“各官视衙门为传舍,而此辈(吏役)视官长更为过客”(注:田文镜:《抚豫宣化录》卷3(文移)《劝谕约束衙蠹以肃关防事(雍正三年正月)》,《四库全书存目丛书》史部第69册,齐鲁书社1997年版。),郑观应指出,地方官“多则四年,少则一二年,其于治内之利弊,俗尚之美恶,或未及周知,即已更调而去。……官有升迁,吏无更换”(注:郑观应:《书吏》,载陈忠倚辑《皇朝经世文三编》卷23,《近代中国史料丛刊》第76辑751册。)。在流动频繁的基础上,严格的回避制度更加制约了地方官能力的发挥。顺治十二年题准,“在外督抚以下,杂职以上,均各回避本省”(注:乾隆《大清会典则例》卷5,《文渊阁四库全书》第620册。)。其后于康熙四十二年又有五百里回避距离之规定。雍正以后,对回避的规定愈加严格。地方官回避目的是防止地方官利用地緣、血缘关系,相互攀比,结成亲党,形成跋扈势力。然而籍贯回避也产生许多负面影响,对政府而言,官员受制,难有作为;对社会而言,官员对地方欠了解,与民不和洽,人地不相宜,难以兴革(注:魏秀梅:《清代之回避制度》,“中央研究院”近代史研究所专刊1992年版,第20、239页。)。

官为过客,迁转无常,不得久于其任,能力弱者更就成了傀儡。清代的官僚和士人无不为此痛心疾首,于是有人提出官员亦任职本土,极端者则提出让官员任职本土而吏役遵循避籍迁转之法。顾炎武清楚地认识到,地方吏役把持衙门之弊,在上者明明详知而无力去之,遂提出官可用“千里以内之人”,从而易于“习其民事”,以及“终其身任之”。两者结合将导致“文法除而吏事简”。与“官久任”对应的就是“吏迁转”。吏胥避籍迁转,曾是元代旧法,于1276年和1303年两次实行,终因导致吏胥不熟悉公务影响效率而停止(注:周学军:《明末清初的吏胥专权》,《学术月刊》1989年第9期。)。这种提法有清一代少见。不过清初也曾经发生过一点小插曲。顺治十一年,听从给事中杜笃祜的建议,下令清厘关弊四事,分别为裁吏役、查税累、关差回避本藉和批文核对限期(注:赵尔巽:《清史稿》卷125《食货六•征榷》,中华书局1977年版,第3674页。),可看作清初曾有过吏役回避本籍之尝试的证据。

官员素质虽然更多地属于主观因素而非制度范畴,但合理的制度架构有助于官员个人能力的加强。袁枚曾经批评州县官假权于吏役,称“今之州县非不勤也,所惜者,精神在上而不在下耳”(注:袁枚:《答门生王礼圻问作令书》,载徐栋辑《牧令书》卷2《政略》。)。指的是“治官之官”耗费了州县太多的时间和精力,影响其政务的处理。

鲁一同是这种意见的代表人物,专门写作《胥吏论》一文全面而系统地讨论了这一问题(注:鲁一同:《胥吏论》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。在他看来,事多是由官多造成的,而关键又在于“治事之官少,治官之官多”。“州县长吏、丞、簿、尉,治事之官也;州县以上皆治官之官也。”“天下事无毫发不起于州县”,而以上逐级政府“事不足分州县之毫发”,却需要州县层层向上负责。故一县徒增数十倍之事。同时,州县以上各衙门均有不少胥吏。据此,鲁一同主张“自知府以上少其治官之官,自州县以下多其治事之官,治官之官少则事少,治事之官多则事皆自治”。他还认为“今天下之敝,在于知府拥其虚名”,而“知府者,亲民之首也”,所以应重知府之权以制所属州县。“治官之官少,则州县不扰于无益之事,得厉精以当吾胥吏矣。”同时,鲁一同又指出:应酌情增设佐贰以分正印之权,其州县胥吏佐贰得以指挥驱使,胥吏事佐贰如长官,“官皆亲事,事皆亲官,彼州县者上无上官驳责审覆之烦,下有丞尉戮力同心之助,文牍少衰综核有余”,吏役亦可少用。同时他进一步指出:“吏非能害人也,必假官以害人。官尊则吏横,官卑则吏弱。”这样,当官长重新处于地方行政权力的支配地位时,吏役擅权的可能性也就大大降低了。

二、提高吏役自身素质以降低其擅权之可能

提升吏役自身素质,首先是有关“复差役”、“用士人”以清其源的议论。复差役之议对于地方来讲,主要是针对衙役的征发形式(不过当时论者并不加以明确区分,因此可能“吏”、“役”兼而有之,这主要与时人对“吏”性质的认识有关)。从王安石变法到张居正改革,最终完成了差役制向雇役制的转变。但是,由于时代局限和雇役制本身发展的不健全,引发了诸多社会问题,于是社会上出现一些恢复差役的言论,经久不衰,清初以傅维鳞、黄宗羲为代表。在傅维鳞看来,实行雇役对政府来讲是一件吃力不讨好的事情。他提出了恢复“差役”的具体方案,即“莫如仿古典行里役之法,以一州县计之,裁去冗役,惟酌其必用者存之,乃以里甲鳞次排比”。傅维鳞最具说服力的论据是“差役”“方为衙役旋作乡民”,则当值吏役“焉敢害民”(注:傅维鳞:《亟更役法疏》,载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24,《近代中国史料丛刊》第74辑731(二)册。)?黄宗羲表达了他对恢复差役的类似态度,认为正是由于衙役受雇于衙门,与乡民截然分离,才为其胡作非为创造了机会,再者雇役容易“盘根错节”。相反差役就不同了,由于是轮充,所以会有所顾忌而不至于互相为难,即“则知我之今岁致难于彼者,不能保彼之来岁不致难于我也”。而且差役毕竟服役时间较短,“伎俩生疏,不敢弄法”,“故欲除奔走服役吏胥之害,则复差役”(注:黄宗羲:《明夷待访录•胥吏》,载《黄宗羲全集》(一),浙江古籍出版社1985年版,第41-42页。)。

雇役法得到大多数人的肯定,而宋代的雇役民出役钱,终于因为筹措困难而雇募之法遭到强烈反对,因此有人以宋行雇役之弊质疑之,19世纪初江苏武进人吴铤则指出:“宋时民役不可以为治,变而为差役,差役不足以防敝,变而为雇役。雇役足以使民,差役适以扰民,劳逸既悬,利害有间。” “天下无无敝之法,亦无不扰民之事。”(注:吳铤:《前因时论(十)•胥役》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)吴铤认为,清代雇役的范围大大拓展了,而且“仰给于官”,但并无雇钱,仅有一点不足以赡养身家的工食银(后来书吏的工食银亦在名义上全部取消)。同时,宋代的雇役在服役期限和受雇人的具体职责上都不固定,但清代吏役的职掌却相对明确。在这一点上,或许正可以说明清代“雇役”的“雇”字主要体现于地方衙门的吏役已经向职业化方向发展了。在吴铤看来,王安石变法实行的雇役法并不是导致吏役危害的原因,已经算得上是不小的进步。他进一步指出:只要由地方官自己举用,给予出身、廪食,则不复以法为奸。

“尝言:‘士有爵禄,则名重于利;吏无荣进,则利重于名。”(注:欧阳修等:《新唐书》卷149《刘晏传》,中华书局1975年版,第4759页。)书吏整体素质的滑坡,导致有人开始主张复汉代之旧,以士人充当吏职。关于“用士人”,黄宗羲仍然是一个代表性人物,认为士人充吏有三个好处:素质提高,与士人官长可以和谐相处;也是缓解“出仕之途既狭”的措施;另外,士人充吏也会是改变衙门书吏“父传之子,兄传之弟”局面的有效办法(注:黄宗羲:《明夷待访录•胥吏》,载《黄宗羲全集》(一),第 43页。)。可见黄宗羲的“吏用士人”实际上是针对整个官僚任用制度而发,其议论得到了他人的呼应。在牟愿相看来,正是吏胥来源上身份的卑贱,导致社会以卑贱目之,从而使得其人格发生扭曲,自暴自弃,以至于无恶不作(注:牟愿相:《说吏胥》,载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。)。侯方域同样认为:古之吏胥其途不杂,数额不大,“其人亦自爱惜,勉厉于功名之路,有士君子之风”。现在则不然,奸猾者、无赖者、犯罪之、搢绅豪强之仆等为之(注:侯方域:《额吏胥》,载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。)。吏胥的素质便骤然下滑。这种看法至清中期未有改变,比如吴铤亦称后世胥吏“不参官品,皆放荡无耻之人”,“流品既杂,则自爱者鲜,儒生学士皆耻为之”。因此只有像汉时那样,“推择为之,则儒士不耻为吏,而吏之流品清矣”(注:吴铤:《前因时论九•典吏》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。嘉道时人汤鹏没有直接强调“用士人”,但指出应如汉代一样,“通经为吏,则吏有本根,有本根则有名检,有名检则有戒惧,有戒惧则有修能,有修能则有干济,有干济则天下之出于吏胥者皆人材”(注:汤鹏:《训吏上》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。政论家冯桂芬也曾提出“不得以游闲之人为之”,而由科举不中者“送郡县充选,兼准应试”(注:冯桂芬:《校邠庐抗议•易吏胥议》,上海书店出版社2002年版,第17页。)。吏用士人的直接效果,便是胡志伊所说:“盖平日既有诗书之气,斯临事必存顾忌之心。”(注:杨凤藻辑:《皇朝经世文新编续集》卷3《官制》,《近代中国史料丛刊》第79辑781(一)册。)不论是黄宗羲,还是牟愿相、侯方域以及吴铤,或是以后诸君,直到冯桂芬,他们都表达了一个意思,即吏用士人,不但在品格上有了保证,而且一系列相应的方面例如额数控制、给予出身以及祛除积年衙蠹等难题均可迎刃而解。

地方吏役为人诟病的表现之一,即是其数额过多甚至达到泛滥。因此“去之”与“额之”的呼声从来不绝于耳,论者认为,只有如此,吏役的质量才有保障,各项待遇才有可能落实。顾炎武明确提出了控制吏额的设想:“昔人所谓养百万虎狼于民间者,将一旦而尽去,治天下之愉快,孰过于此!”因此他说“宜每役止留一正副供使,馀并罢遣,令自便营业”(注:顾炎武著、黄汝成集释:《日知录集释》卷8《吏胥》,第487-488、488页。)。同时的侯方域则更多地强调了“额吏役”的必要性。他认为吏胥日横,“虽少犹当有以额之”,尽管数有裁革之诏,但有些官长“持己有节而御下无术”,明哲保身、交相观望,“不悉其不额之弊与必额之之法,虽欲额之而不可得也”,或者“阴挟其金钱”而对于裁革之令以虚文敷衍,或者是吏役去者、留者彼此营护等原因,造成“额吏”空有具文。因此额吏的根本在官而不在吏。他认为唯一可行的办法是严惩办事不力的官长(注:侯方域:《额吏胥》,载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。)。其实清初确实有地方官做到过“汰其十九”(注:赵尔巽:《清史稿》卷247《于朋举传》,中华书局1977年版。)。统治者们给各地方衙门制定了严格的“经制吏额”,同时却出现了大量的贴写、掌案、帮役和白役等名目。雍正时,科臣顾祖镇奏请严行禁革各省如上述之挂名书役(注:田文镜:《覆陈书役不必定额疏》(雍正七年),载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。这种稍嫌极端的态度遭到田文镜的驳斥。田氏以贴写、掌案、帮役、白役等名色,皆非“挂名书役”和衙门实际需要以及挂名津贴有助于纸笔之费为由,极力反对顾祖镇盲目裁革的主张,在上疏中指出“但当严查其行止,以分别去留。……若实系安分自守,藉支门户以御外侮,虽有书役之名,实与农民无异,似可不必尽行革除”。)。又如乾隆时人周镐提出的“汰冗滥”,称“酌公事之繁简,定书吏之多少,择其勤慎廉能者,留房办事,其余悉裁去之”(注:周镐:《上玉抚军条议》,载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。)。自然,上谕中出现这类要求亦属理所当然,如嘉庆四年要求各省官员“严明驭吏,汰除冗散”(注:《清仁宗实录》卷55,嘉庆四年十一月戊寅条,中华书局1986年版。)。十六年二月上谕却进一步针对贴写等指出:“且伊等既非额设,即系闲散之人,并无所庸其裁革”(注:《清仁宗实录》卷239,嘉庆十六年二月庚寅条,中华书局1986年版。),这个看法已明显高出一般论者。道光初,陶廷杰仍上疏请求将见在额外增置书吏全行裁汰。实需增添则“明定额数,并造具额存名册,移送稽察衙门备查”(注:陶廷杰:《请辑六部稿案以杜吏毙疏》(道光三年),载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。时人鲁一同建议,州县之中增加佐贰而胥吏止留今日三分之一(注:鲁一同:《胥吏论》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。此时的地方衙门吏额冗滥较清初已增长一二倍有余,贴写或挂名等“大邑每至二三千人,次者六七百人,至少亦不下三四百人”(注:游百川:《请惩治贪残吏胥疏》,载邵之棠辑《皇朝经世文统编》卷36,《近代中国史料丛刊》第72辑714册。)。正所谓“南亩之农夫见为少,而官司之白役见为多”,“牙(衙)门左右趋走扬扬者且数倍也”(注:谭献:《衢言》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。同治七年,御史游百川奏请除吏胥积弊,“吏数过多者,核实裁汰”(注:《清穆宗实录》卷247,同治七年十一月壬辰条,中华书局1986年版。)。面对“六部之散吏每署至数千人,州县白役大邑千余人小邑亦数百人”的情况,陈炽同样请求“严定限制”,而“奸胥蠹吏,立予删除”(注:赵树贵等编:《陈炽集•庸书》内篇卷下《胥役》,中华书局1997年版,第66页。)。

清末,裁汰书吏亦成为新政的重要议题之一。裁吏的重点首先在部院衙门,曾经一周内连下三道谕旨,要求“将从前蠹吏,尽行裁汰,以除积弊”(注:《清德宗实录》卷482,光绪二十七年四月壬子条,中华书局1986年版。)。光绪三十年八月,兵部在一道奏折中称,自光绪二十六年(1900)以来“迭奉谕旨”裁革书吏,效果甚微,原因一则由于书吏盘踞太久不易剔除,一则由于司员公事生疏致多贻误(注:“兵部奏遵旨裁革书吏折”,《东方杂志》(光绪三十年)第八期。)。正如有人所指出的,“究不闻何处曾认真裁汰,甚有欲去胥吏而仍与胥吏商之者”。因而此人指出,此弊根深蒂固,不可冒然行事(注:佚名:《驭吏刍言》,载何良栋辑《皇朝经世文四编》卷16。)。亦有人称,内而院寺外而州县“终不闻其有裁革之举者”,以例案太多作为借口(注:“论裁胥吏宜先废例案”,《东方杂志》(光绪三十年)第八期。)。裁吏的呼声并未因为改革步伐艰难而低落,借此东风,有人开始奏请革除门丁和差役。光绪三十一年三月,署两广总督岑春煊认为,谕旨裁汰吏胥,门丁尤其应该革除(注:“署两广总督岑春煊奏请革除门丁片”,《东方杂志》(光绪三十一年)第三期。)(事实上在上奏的前一年,岑春煊已通饬两广大小官署着手裁革),上奏征得了光绪帝的同意。尽管最初裁撤胥吏的议论并未涉及地方差役,而实际上有些地方早已做了两手准备,如江苏巡抚聂仲芳与藩臬两司商量,“谓吏固当裁,差亦未便”,于是苏州知府向子振饬令所属九县将吏役人等“开明姓名年岁造具清册呈候核夺”,差役更应先行革除(注:佚名:《裁差役尤急于裁書吏论》,载何良栋辑《皇朝经世文四编》卷16。)。认为朝廷只裁书吏忽视差役的说法并非确论,实际早在道光中,已有费庚吉上疏请“严汰白役以清其源”,主张将私充白役全行汰除(注:费庚吉:《请严定惩创书役扰害章程疏》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。光绪二十七年四月上谕就表示,“其各衙门额设书吏,均分别裁汰,差役尤当痛加裁革”(注:《清德宗实录》卷482,光绪二十七年四月壬子条。)。三十二年十一月,御使俾寿奏陈州县差役肆扰情形,要求严饬各属“速办警察,将所有差役人等分别裁撤”。随后即有两江总督江苏巡抚联名奏请,称裁革差役应分步骤进行,拟定章程,主张将不在卯册之白役尽行驱逐,同时“将警察事宜实力推广”。奏折还附上了“酌裁差役章程”,内容达二十条之多,均关钱谷刑名细事(注:“两江总督端江苏巡抚陈会奏酌裁州县差役拟定章程折”,《东方杂志》(光绪三十三年)第五期。)。

只有将数额控制在一定范围内,给予吏役经济、政治待遇才成为可能。重工食、给出身以令自重是提升吏役自身素质的制度保障。“书吏中未必无自好之士,即差役中亦不乏出众之才。”(注:陈文述:《答问差役》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)而“流品清”的前提即是给吏出身,如此则对于吏来说,会感到“名重于利”(注:吴铤:《前因时论九•典吏》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。郑观应说:“名重于利者,奉公而守法,利重于名者,舞弊而营私。”书吏无名之可言,则不得不专趋于利(注:郑观应:《书吏》,载陈忠倚辑《皇朝经世文三编》卷 23。)。从重利到重名,强调一种“身份感”的转变,也是防止吏役弊病的一种思想动员。给予出身,黄宗羲首发其端,主张书吏年满即给以相应出身,“不能者终身不听出仕”(注:黄宗羲:《明夷待访录•胥吏》,《黄宗羲全集》(一), 浙江古籍出版社1985年版,第43页。)。吏用士人,实际上成为给予其出身的前提。“诚能使郡县推择,俾得出身,给以廪食,则吏皆知自爱,而不复以法为奸。”(注:吴铤:《前因时论(十)•胥役》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)冯桂芬也提出:“略仿唐制,与以入仕之途……九年无过,叙丞簿官候选,始脱试籍。”(注:冯桂芬:《校邠庐抗议•易吏胥议》,第17页。)沈葆桢还特意上疏请给马快、仵作等衙役出身,称“况不娴文理者,无以为仵作,不精武艺者,无以为马快”,建议“准将仵作照刑科书吏一体出身,马快照经制营兵一体出身”(注:沉葆桢:《请饬议仵作马快准予出身疏》(光绪三年),载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。新政时期,朝野亦纷纷讨论给仵作以应有的地位,原因是其工作的重要性不应忽视,正如承担警察功能的捕役一样。针对东三省总督徐世昌奏吉省拟设检验学习所及改仵作为检验吏给予出身的建议,法学家沈家本认为,检验尸伤非专业人员不能胜任,而州县衙门视其为无足重轻,甚至本衙门并无仵作,需用时移借邻封,加之工食甚微,“于是若辈亦遂甘处下流”。沈建议仵作之名即改为“检验吏”,优给工食并照刑科吏员给予出身,照各省吏员考职之例以从九品未入流两项送部注册选用(注:刘锦藻:《清朝续文献通考》卷245《刑考四•刑制》,(上海)商务印书馆1936年版,第9891页上。)。宣统元年,护理云贵总督沈秉堃再次上奏改仵作为检验吏,建议省城设检验学堂培养各厅州县专业检验人员,改名为“仵书”,“优给工食,比照刑书一体给予出身,以资鼓励”(注:刘锦藻:《清朝续文献通考》卷28《职役考二》,第7803页上。)。

与量予出身并行的主张,即是优给工食。早在康熙四十九年,为查江南亏空事,康熙与张鹏翮等大学士有一次对话,当后者称亏空将由俸工抵补时,康熙则表示:胥吏贱役“若不给与工食,此辈何所资生?必致累民”(注:《清圣祖实录》卷244,康熙四十九年十月戊子条,中华书局1986年版。)。这表明,尽管经过了顺治至康熙初对工食银的成功裁减,但皇帝对工食银的认识还是相当清楚的。给予工食、出身的呼声同时在清末官制改革的浪潮中极度高涨。裁吏时,政府也曾承诺,“所有各部裁退之书吏,朝廷格外加恩,予以出路”,以示体恤之意(注:《清德宗实录》卷482,光绪二十七年四月丙午条。)。郑观应认为:书吏专门学习兵农刑礼,各有专司,“况既授以事权,又复限以资格,虽有才艺,荐达无由”,而所得报酬却无以自给。因此提出:律例专设一科,考试合格“然后准充书吏,赐(錫)以虚衔,厚其薪资”(注:郑观应:《书吏》,载陈忠倚辑《皇朝经世文三编》卷 23。)。当然亦有人指出了十分重要的一点,“惟汰之则存者易给,改之则勤者益奋”(注:王德茂:《汰改役班》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。综合以上,陈炽完整地指出了对策之间的内在联系:首先是“申明旧制,酌定额数”;其次,留用者要优给工食以养其身家,再有犯者则处以极刑;再次,就是“量予出身”。对于书吏,“宜令公正者得保乡官,酌量才能,授以散职”,差役贱隶“宜择安分练事者,或赏给顶带荣身,或咨送勇营补给粮饷,著有劳绩,一律保升,则上进有途,而人思自奋矣”(注:赵树贵等编:《陈炽集•庸书》(内篇)卷下《胥役》,第66-67页。)。此可以概括为“减其额,恤其家,重其赏,严其罚”。这些均应成为提升吏役自身素质的必要条件。

三、去例案太繁、省文法以改善施政环境

“例”之创设,滥觞于明中叶以后,“则例者,治之具也。所以纲纪万事,整齐而约束之,以措一世于治平者也”(注:赵树贵等编:《陈炽集•庸书》(内篇)卷上《例案》,第11页。)。清代“例”的发展极为迅速,王钟翰先生对之评价极高:“有清一代行政,大約例之一字,足以概括无余。”清二百六十七年,“然细推其所以维系之故,除刑律外,厥有则例。大抵每一衙门,皆有则例”,五年、十年、二十年修例不等。大小事件无不该括,其范围愈延愈广,愈广愈变(注:王钟翰:《清代则例及其与政法关系之研究》,载氏著《清史补考》,辽宁大学出版社2004年版,第 27、31页。)。

例案日增一日,纷繁无比,一事一例,“夫一法必有一弊,除弊又在立法”(注:田文镜:《钦颁州县事宜•借粜仓谷》,同治七年江苏书局刊本。)。冯桂芬说:“吏之病根安在?在例案太繁而已。”(注:冯桂芬:《校邠庐抗议•省则例议》,第15页。)“则例纷纭,胥吏欲轻则有轻条,欲重则有重款,事同法异,总缘多立名色,便于高下其手。”因此有人提出,应将各部现行事例彻底厘定,永远遵行(注:《清圣祖实录》卷33,康熙九年四月辛卯条,湖广道御史李之芳疏言。可见“例”虽创设于明中叶以后,但为时不久即弊端彰显。)。勿庸置疑,皇帝非常支持这种做法。不过从后来则例仍然不断增修可以看出,问题反而更加突出。“例、吏、利”天下大弊伴随清王朝的始终,如清初陆陇其就曾说过:“本朝大弊,只三字,曰例吏利。”(注:徐珂编撰:《清稗类钞》(十一)之《胥役类•例吏利》,中华书局1986年版,第5250页。)后来冯桂芬也说:“谈者谓今天下有大弊三,吏也、例也、利也。……例之大纲,尚不失治天下宗旨,至于条目,愈勘愈细”,“任吏挟例以牟利,而天下大乱”(注:冯桂芬:《校邠庐抗议•省则例议》,第14页。)。终于“全局糜烂”,完全成一吏、例、利之天下。如词讼等事,只要吏役不想结案,便永无了日。例案太繁,使得“无论内外各衙门,凡兵刑之稽核,钱谷之报销,胶扰难清几如乱丝之毫无头绪,虽精明干练者,猝遇之亦苦难以分明,惟胥吏则自幼浸淫于中,颇能头头是道”(注:佚名:《驭吏刍言》,载何良栋辑《皇朝经世文四编》卷16。)。陈炽进一步指出“例案”的问题在“案”而不在“例”:“而案之歧出者,少或二三,多且什百焉。……某例之外,尚有若干成案也。……一事也例应驳,书吏受贿,无难觅一可准之案以实之;一事也例应准,书吏索赇未遂,无难觅一可驳之案以倾之。” 即便官长精明,如不悉如其意,则不准不驳辗转迁延(注:赵树贵等编:《陈炽集•庸书》(内篇)卷上《例案》,第11页。)。甚而至于“舍例言案”,藏匿当行之例,而转引数十年前与例不符之案,故意制造混乱,巧为蒙蔽。

道光年间,徐继畬上疏表示例案过繁造成对地方官过多的束缚,他说:“六部则例日增,律不足,求之例,例不足,求之案,陈陈相因,棼乱如丝。论者谓六部之权,全归书吏,非书吏之有权,条例之烦多使然也。”(注:该疏名为《政体宜崇简要》,载《清史稿》卷422《徐继畬传》。徐疏称:“尝见各直省州县有莅任不及一年,而罚俸至数年十数年者,左牵右掣,动辄得咎。且议处愈增愈密,规避亦愈出愈奇,彼此相遁,上下相诡,非所以清治道也。”)人亦称,若追究胥吏危害之缘由,“实在六部成案山积,轻重准驳曾无定比,吏得上下其手以为奸,而外省书吏亦得依附朋比,以便牟利之计”(注:陶模:《粤督陶覆奏条陈变法折》,载杨凤藻辑《皇朝经世文新编续集》卷1,《近代中国史料丛刊》第79辑781(一)册。)。清代的条文例案,累积叠加,往往是新例来而旧例不去,废弃不用者仍然得以刊刻,对于本身数量繁多的条款来说更是“雪上加霜”。郑观应曾经表示:“同一律也,有律中之例;同一例也,有例外之案。其间影射百端,瞬息千变。”(注:郑观应:《书吏》,载陈忠倚辑《皇朝经世文三编》卷23。)也就是说,吏役正是通过对例案解释权的控制来左右事件解决的尺度和掌握事务办理的进程,从中多生枝节。论者对部院衙门例案之繁导致书吏擅权的声讨无所不用其极。胡林翼批评道:“大清律易遵,例难尽悉;刑律易悉,吏部处分律难尽悉,此不过专为吏部生财耳,于实政无丝毫之益。”(注:徐珂编撰:《清稗类钞》(十一)之《胥役类•胡文忠论部吏》,第5252页。)汤鹏则感叹:天下政事之弊,“因意而用法,因法而用例,因例而用案。……用法则吏胥擅周内,用例则吏胥擅苛比,用案则吏胥擅强记,于是君臣上下逊谢弗如,不得不挈大权以予之”(注:汤鹏:《训吏上》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。部院司、堂各官不习吏事,堂司各官对例案不熟悉,“司官欲检一案,每以属书吏,必援例,必检例案。而例案之堆积,高与屋齐,非熟手,末(未)从得一纸”。书吏“辄执例以制司官,司官未如之何”(注:徐珂编撰:《清稗类钞》(十一)之《胥役类•各部书吏主案牍》,第5251页。)。可见,正是“文牍主义”的盛行给吏役专权创造了条件。

于是,从删减律则、例案入手以清其源流的呼声成为评论界的焦点话题之一。徐继畬上疏指出:现行之条,苦于太繁太密,不得大体,应该“精审详定,取切于事理者,事省十之五,文省十之七,名曰《简明事例》,使当事各官得以知其梗概,庶不至听命于书吏”(注:赵尔巽:《清史稿》卷422《徐继畬传》。)。冯桂芬也认为,“宜简谙习吏事大小员数人”,抽取《会典》、《则例》等书之精华,编成《简明则例》,旧例旧案则全部销毁。冯氏表示,二十万字的简明则例,将大大降低吏役擅权并滥用的可能性(注:冯桂芬:《校邠庐抗议•省则例议》,第15页。)。就地方而言,《赋役全书》尤具改订的必要性。如此案牍可以减大半,需用吏役人数可大大减少,即便是使用吏役,其也已无权可擅(注:冯桂芬:《校邠庐抗议•易吏胥议》,第17页。)。冯桂芬之言显示他本人对吏胥“源流”不清的担忧,更重要的是他在思考如何使吏役的身份“制度化”。尹耕云在谈及类似问题时同样提出:欲清弊源,先销陈案,详细堪定例案是否相符,“证误订讹,芟繁薙复”,“则事例简而易明,胥吏之权轻而易制矣”(注:尹耕云:《胥吏论》,载盛康辑《皇朝经世文续编》卷28。)。陈炽则建议,“则例而外,荟萃各案为例案,折衷一书,以例为纲,以案为目,与例同者,去之;虽不同,无大出入者,亦去之”,其必存者附载于后,毋须详备,惟取简明。其他所有积案“一火焚之”(注:赵树贵等编:《陈炽集•庸书》(内篇)卷上《例案》,第12页。)。新政时期,两广总督陶模曾上奏:“更请饬令部臣编定则例,凡烦苛细碎之法,悉行删汰,务使简要易行,一切旧案不准援引,……则例既定,部吏无权而外省大小衙署之书吏亦因之而无权,吏治常肃民生愈安。”(注:陶模:《粤督陶覆奏条陈变法折》,载杨凤藻辑《皇朝经世文新编续集》卷1。)光绪帝也在一次给内阁的谕旨中表示,“为正本清源之道,非尽去蠹吏,扫除案卷,专用司员办公不可”。并称京师遭遇兵燹之后,各部署案卷存留者应一并销毁。并称“朕之弃案用例,正以仰法列祖,振兴庶务,磨励人才”(注:《清德宗实录》卷482,光绪二十七年四月丙午条。)云云,体现出光绪帝也想以此为契机整顿官僚队伍的决心。

地方衙门是亲民衙门,任何事务的源头都在地方,其情形可想而知。地方上不仅要熟习中央制定的律例,还有可能在不违背前者的前提下制定出符合地方特色的条例法规,并存留下自己的例案,各省如此,府县亦如此。虽然是作为对国家法的补充,但对基层行政意义最为紧要。例款过多,不多用书吏势所不能;事务烦杂,不多用差役亦势所不能。例案如何对地方行政造成影响,以钱粮征收为例,冯桂芬说得比较具体和透彻:“骤阅之(指《赋役全书》——引者注),但见款项之繁多,名目之猥琐,分合杂糅之离奇,非老于此事者,无从得其每亩征税之数。”(注:冯桂芬:《校邠庐抗议•省则例议》,第15页。)清代“例案之繁”加重了事务办理的难度。例案过繁,既是地方事务增加的原因,又是其结果与体现,既给地方官设置了行政障碍,又授事务吏役以弄权之柄。去例案太繁、省文法,对于官、役而言都不是一件坏事情,只有如此,“自做官”才有实现的可能,官长的威权从而也会得到伸张;也只有如此,控制吏役数额才可行,吏用士人也就有了基础,而重工食、给出身也才不至于成为空头支票。

四、余 论

清代国家的地方吏役政策,正如郑观应曾经“抱怨”的:“况既授以事权,又复限以资格。”陈炽则总结为“显绝其向上之望,阴授其为恶之权,刻予以养赡之资,宽示以贪婪之路”。寓意可谓深刻,直指地方统治结构的要害。

清初思想家对吏役制度的观点和建议,有些过于循古,例如“复差役”,有些则会流传至清末,成为新政时期官制改革的要素之一,例如“给予出身”,既汲取了古代吏制思想的精华,也体现出睁眼看世界、向西方文官制度学习的苗头,遂使吏役的“官僚化”成为一种趋势。而有些建议,例如“省官裁吏”,则是传统社会结构自我调整无法完成的课题。总之均未能较好地付诸实践。从吏役“主观”的方面来看,正如胡志伊所意识到的,正其本、养其廉和宽其资格,或者如陈炽所提出的,“减其额,恤其家,重其赏,严其罚”,是改善“小环境”的可行方法。而从“客观”方面来看,要求(官员)“明律例”、“省案牍”(即胡志伊提到的“清其源”)和“去壅塞”(即通上下之情),则是从改善“大环境”着手的有力措施。这些识见,是整個清代吏弊防治思想演变的宝贵遗产,在新政的改革浪潮中均曾得到热烈讨论。我们发现,不论哪一条主张,都没有单独存在的价值,都是互相赋予意义的。只有将其数量限制在一定范围内,才有可能优给工食或量予出身。这又要求承充者的个人素质即办事能力过硬,才足以担当重任。对于书吏而言,提升其素质的途径,思想家们在检讨古代的做法以后,提出了“用士人”。这样就不可避免地将吏役制度拉入官僚制度的轨道,正是冯桂芬所说“既不能不用之,即宜有以尊之”。那么如何才能够限制其数额或者说“少用”,答案只有“省事”,于是有人提出省、并治官之官,或者去例案之繁而减少工作量,就连皇帝都意气用事地表示,兵燹之后,例案既然已经破坏了一些,不如全部销毁算了。

在上述驭吏思想的面前,法令律例的管制仅是退而求其次的做法。例如鲁一同就认为,减员后的吏役,轻犯“不妨稍存宽大”,不轻易进行笞责,顾惜其脸面,而实在胆大妄为则杀一二名也未为不可。更多的论者都指出,给予经济、政治待遇之后,若有再犯,自然不能轻易饶恕。储方庆是康熙初年进士,也曾有过知县的经历,他在一篇名为《驭吏论》的论文中阐述了自己对严法治吏的看法。首先他认为“驭吏之道未得”,从而“吏胥之心无所畏也”。吏胥本来自于不安心务农的“乡里桀黠者流”,“然后受役于官而为吏”,因此其所作所为已非寻常百姓可比。其次,他认为对吏役的惩处比照官长量刑是不恰当的,例如同为“革职”,官长“或积数十年之劳苦以得一官”,来之不易而倍加珍惜,“而朝廷亦得挟之以威天下”,吏役“不过入数十金数百金之赀于官已耳”,复充有禁令而不严格,吏胥大多不甚爱惜其役,而朝廷欲以此制其为非显然是很困难的。故吏胥之害怕者惟有“死”而已,故小过宽恕之外,“其必不可免者,置之于法以儆其余”(注:储方庆:《驭吏论》,载贺长龄辑《皇朝经世文编》卷24。)。

清代国家立法非不完备,而且时有“执法必严”的动员,但有时候官长并不实力奉行,甚至为犯事者开脱,因为这是会严重影响“官声”的事情,从而影响到业绩评定乃至升降黜陟。在清代,吏役控制的成功与否已经成为地方官考核的因素之一。因此仔细分析,至少存在三种可能:或许在地方官看来,参照律例而言吏役的某些违法乱纪的举动,在地方衙门的运行过程中已经成为一种惯常,而且必不可少;或许事件本身事先就得到官长的默许(具体形势使然);又或许官长自己参与其中通同作弊——他无论如何也不希望把事情闹大。“清代地方吏役制度”存在的若干问题,地方官解决不了,中央政府同样在很大程度上丧失了行政权威的支配地位。

对于地方衙门结构,在前述思想家身上附带出现了三种观点,黄宗羲认为吏用士人给予出身,然后府县佐贰杂职各官“悉行汰去”。相反鲁一同认为,可以酌量增加佐贰,在此基础上亦可少用吏役。而冯桂芬主张大大减省则例之后设幕职,“外官可并其事于幕府”,意在强调重用佐贰丞簿及幕职以弱化吏役的作用。到了清末,人们似乎已经顾不上地方衙门大量的具体事务对吏役的需求了。陈炽继承了黄宗羲的思路,认为府有知府、州有知州、厅有同知、县有知县,因而同知、通判、州同、州判、经历、县丞、主簿、吏目等佐杂之属均可裁撤。但他也承认,设立保甲的原因之一,即由于州县“辖境太宽而佐理无人,不得不授权于吏役”,体现出非常矛盾的心理,这也许就是时代的局限。

(责任编辑:陈炜祺)