基于服务型政府理念的地方政府组织结构改革基本思路

任晓刚

摘要：服务型政府的建设必然给地方政府的组织结构变革带来深刻的影响。从服务型政府的概念切入，可以明确服务型政府的五个特征：民主、放权、合作、利民、回应性、富于弹性。地方政府组织结构的改革需要从精简层级、重视咨询机构、现场办公、推行电子政务等方面入手，创造开放的组织环境，实现政府与公民的互动。

关键词：服务型政府；地方政府；组织结构；改革

中图分类号：D630.1；D035；1362文献标识码：A文章编号：1007-5194{2009)02-0071-04

服务型政府的建设离不开政府组织结构的变革，特别是地方政府组织结构的变革这种变革必须以服务型政府的价值理念为指导。因此，为有效地推进地方建设服务型政府的组织变革，我们有必要要深入挖掘服务型政府的核心价值与主要特征，并依此提出政府组织结构的具体改革思路。

一、建设服务型政府是中国政府的合理选择

亨廷顿曾精辟地指出：“在一个完全不存在社会冲突的社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有社会和谐的社会里，建立政治机构又是不可能的。”白鲁恂则进一步指出：“统治的合法性作为政治系统的一种属性，与政府结构的绩效有关，取决于其系统能力”。由此可见，政府组织结构建设作为政府管理的一项基础性内容，直接关系行政系统的正常运转，进而影响政治系统的长治久安。

人类历史上曾出现过三种政府模式，即统治型政府、管制型政府和服务型政府，并呈单线发展。统治型政府模式是政府一经产生就存在的一种最低级、最原始的政府类型；管理型政府是统治型政府发展到一定阶段的产物，在此模式下，管理是政府的主旨，政府主要通过行政手段管理社会事务；服务型政府是区别于统治型政府、管制型政府的一种特殊的行政模式。

服务型政府的建设是在“新公共管理”、治理理论和“新公共服务”等理念的共同指引下进行的。“新公共管理”作为一种新的理论范式和实践模式，将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，创新了政府的治理工具，在摆脱传统官僚，引入新的管理理念和技术来克服政府弊端和提高政府绩效上具有巨大的价值，但人们对其管理主义倾向可能带来的公共价值的缺失存在担心。治理理论则重点研究治理的方式和价值，研究公共产品与公共服务供给的方式与体制，主张建立政府与社会合作的公共管理模式(即善治模式)，主张各种公共的、私人的机构与政府一道提供公共产品与公共服务。与“新公共管理”建立在个人利益最大化的“经济人”概念上不同，“新公共服务”建立在公共利益的观念上，以“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的共同利益，而不是试图去控制或驾驭社会”作为其最突出的原则，其终极意义在于以增强社群生活的共同的善的方式提供公共产品和服务，并通过这个方式形成人的品质和公民的美德。

以上三种理论的出现并非偶然，都有着深刻的历史根源。最初的经典官僚制因其迂腐、过分规则与理性的管理方式被历史所淘汰，随后出现的近代福利国家，通过提供各种类型的公共物品来缓和市场对社会的冲击。然而由于同时承担着“税收使用的合理性”和“国家行为的合法性”这一双重考验，国家对社会经济生活的过度干预产生了消极后果，政府超出能力的过度服务最终削弱了其合法性。而后，从20世纪80年代开始，由英国开始，举着“掌舵而非划桨”大旗的“新公共管理”运动，运用它富有战略性或结构导向型的决策方法、分权式的管理环境、灵活的公共产品供应、对责任的关注、竞争性的环境等优势，对福利国家所广泛出现的合法性危机作出了直接回应。然而，“新公共管理”运动过分重视市场和效率，在治理理论的影响下，“新公共服务”应运而生，引发了学者、国际组织以及各国政府的重视。“新公共服务”以民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型以及组织人本主义和组织对话理论为思想基础，强调公共服务的社会和民主导向，主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量。

通过对以上理论和历史的回顾，面对中国社会生活快速发展变化的现实，传统行政模式的落后与低效日益凸现，直接阻碍了经济和社会的发展进步。因此，跳出政府行政调适性改革的窠臼，根据市场经济的发展趋势和民主政治的价值追求，实现政府行政的范式转换或模式转型，成为中国政府行政改革的亟待解决的问题之一。

改革开放以来中国政府进行了一系列行政改革，下一步的改革应如何进行?无论是政府官员还是这一领域的研究学者都在进行思考。就学术界而言，自张康之教授发表在2000年第4期《行政论坛》上的《限制政府规模的理念》一文提出服务型政府后，广大学者就服务型政府的概念、缘起、价值基础、表现形式以及建设服务型政府的意义等诸多方面进行了深入的讨论，取得了比较丰硕的成果。中国政府把建设服务型政府正式列入改革的目标，则与2003年SARS危机有着密切的联系。面对SARS危机中所暴露的公共卫生服务产品投入严重缺失的现实，2003年9月，温家宝总理在国家行政学院省部级干部研究班上指出，“非典”疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是“要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”后来，在2004年全国人代会、省部级干部研究班以及2005年的政府工作报告中，他又将公共服务职能与经济调节、市场监管、社会管理职能并列作为社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能，并专门提出了建设服务型政府的五项具体内容，包括管理方式、行政效率、群众参与和政务公开等。目前中国政府已把建设服务型政府正式纳入了行政改革的具体议程。

二、服务型政府理念的内涵分析

要建设服务型政府，首先必须弄清楚什么是服务型政府。为此有必要深入探讨服务型政府的核心价值与主要特征。

有学者对服务型政府的各种定义进行了归纳，认为大致有四种：(1)从政府提供公共产品与公共服务的职能出发，认为“服务型政府，就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府”；(2)从政府角色和职能转变出发，认为“服务型政府是指政府由原来的控制者改变为服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域”；(3)从与传统政府比较而言，认为“服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式”；(4)从公民的需求出发，认为服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。这些定义强调了服务型政

府的各自侧面，反映了政府提供服务的基本内容，但如只侧重于某个方面，就容易忽视服务型政府的本质和公共服务的基本内容。笔者认为，把握住服务型政府的以下五个重要特征，就把握住了服务型政府理念的主要内涵。

其一，就服务型政府的本质来说，它必须是民主正义的政府。只有通过民主授权的方式产生的政府才能保证政府提供的服务在指向上是公共的，才会不断完善所提供的服务。比较而言，法治政府、责任政府、电子政府、透明政府、回应型政府这些内容都是在民主政府的次级属性。没有民主政府作保障，这些属性就无法持久地存在下去。就公共服务本身来说，只有通过不断地扩展和深化民主，才能一方面对政府不断地产生压力和有效约束，规范其行为，避免用公共服务牺牲政治参与。

其二，就服务型政府的权力运行来说，它必须是懂得放权的政府。通过提高社会的自组织能力，社会可以分担部分政府服务的职能，使公共服务从单纯地依靠政府转向政府与社会的共同承担。既然“所有人(即每个个人)是其自己私人利益的最好的也是唯一的判断者，那么以实现公民利益为唯一目标的服务型政府在进行组织结构的设计中就必须体现出放权的原则。放权意味着自治，“自治意味着人类自觉思考、自我反省和自我决断的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力”。

其三，就服务型政府的对外姿态来说，它必须是懂得合作的政府。权力下放状态下的治理并不意味着小国寡民式的封闭治理，而是在一个开放、公开、透明和强调回应力的合作式治理，放权将是合作前提下的放权。“在服务型政府中，治理者与被治理者之间的界限已经被打破”，每一个人都是服务者，同时每一个人也都是服务的接受者，是一种“人人为人人服务”的制度规范体系；而且，治理者与被治理者之间会经常性地易位，治理者同时也是被治理者，被治理者又是治理活动的积极参与者。”服务型政府应该有相应的结构安排，以使非政府的组织与个人也能参与到对公共事务的治理。

其四，就服务型政府的服务对象来说，它必须是利民的政府。服务型政府的主要功能就是为公民提供令他们满意的服务，获取服务的方便性是其必备条件之一。要实现公民获取服务的方便，组织机构的精简和便民也就成为必然。很多学者将行政组织称之为官僚主义的“大迷宫”，很大程度上是因为现有行政组织机构数量众多、结构复杂，普通公民根本无从知晓哪种服务应该由哪个部门负责提供。所以，精简和便民，也是服务型政府组织结构改革时必须考虑的因素。

其五，就服务型政府的未来发展来说，它必须是有强回应、高弹性的政府。这是基于外部世界发展的各种类型复杂变化而言的。正如克洛克等所言，“组织行为的哲学新概念要求我们进一步理解自身复杂的、正在变化的需求，反对关于人性的过于简单化的、无知的、程式化的理念，呼唤以人道主义一民主思想为基础的组织价值观”。这种以人道主义一民主思想为基础的价值观就正好反映了管理思想对哲学思想变化的回应力，基于强回应力的组织的出现也必定是现实对政府组织结构的客观要求。就当前政府治理的发展状况来看，地方政府所面临的治理环境更加复杂多变，各种突发事件频发，为了更好地满足不同情况下公民提出的不同服务要求以及应对随时可能爆发的事件和危机，行政组织结构必须是富于弹性的。

总之，服务型政府强调政府与公民双向互动，是开诚布公、深化正义的政府，是执政为民、与社会一道共创和谐，具有强回应力的政府。简单她说，服务型政府无权拒绝公民的参与而独自决策，但它并非无所作为。服务型政府应主要在以下几个方面发挥作用：一是为决策网络的构建提供良好的制度保障，建立普适性原则；二是为各方参与决策提供公平、公正、公开的对话平台，确保那些处于弱势地位的公民也都有表达意见的公平机会；三是担负起正义与责任，确保公共利益不变质、不缩水，确保公共政策是广大公民利益的真实反映；四是作为公共管理者的专业人士，向公民等其他参与主体提供参与决策的科学合理的备选方案；五是教育和培训，提高公民参与谈判、正确处理个人利益与公共利益的关系等能力。

三、地方政府组织结构改革的基本思路

结构是特征和功能的载体，有什么样的结构，就会输出什么样的功能，表现出什么样的特征。传统的官僚制就是保证在政府意志居于绝对主导地位的前提下，由政府所拥有的职业官僚从便于管理的目的出发，自上而下以命令和服从关系为基本行政方式而进行管制的组织结构形式，这种组织结构显然已经无法适应服务型政府的要求。所以，要实现政府由管制为主向服务为主的功能转化，就必须对发挥管制功能的政府所依赖的官僚制结构进行彻底的改革。那么，服务型地方政府应该怎样改革现有的组织结构呢?

第一，在地方政府行政组织改革中要坚持适度放权的原则。一是在地方政府与社会的关系上，凡属个人和社会能够自主处理的事务，政府就不要介入，相应的政府机构也应逐步退出，同时，培育社会自主运行的机构和机制；二是要求中央政府在与地方政府的关系中，凡属地方能够自主解决的事务，中央政府要大胆放权。其实，就世界范围来说，不管是联邦制国家还是单一制国家，地方政府组织自治权利的扩大是一个共同趋势，地方政府逐渐由过去以税收和治安为主的政治职能演变为以管理和服务为主的社会职能，自主管理社会、经济事务和为普通公民提供服务成为地方政府职能的首要部分。这反映在组织结构上的要求就是中央政府组织结构要进一步缩小，即使在单一制下中央和地方政府之间也不需要实行结构上的上下对口，地方政府的组织结构将更多地由公民通过地方立法机构来设计，上下级行政组织之间主要不再是直接的命令与服从关系，而是一种领导、合作、裁决、指导和协调关系。

第二，以精简为原则，编制和层级必须灵活，扩大基层办事机构和人员比例。政府层级过多，不仅大大增加了运行成本，降低了行政运行效率，也抑制了各层级政府能动性的发挥。有必要从我国的实际出发适当减少政府层级。而在人员配置上，依据事务的繁杂程度不同，以精简为原则，控制数量，保证质量。基层部门事务性工作较多，是面对群众最直接的部门，可适当增加人员配备。

第三，充分注重智囊机构的作用，扩大决策咨询机构的比例，完善社会听证制。社会事务日趋复杂，公民的需求更加多样与个性化，原有组织结构中的人员(包括领导集团与领导者)所拥有的知识与信息等也存在局限，都使得单靠个人或集团自上而下地领导不再可行，而要使服务体系充分吸收其他途径的智慧。尤其在各种行政规划和审批项目中，要充分利用大学等一系列研究机构发挥智囊团作用，加强对项目的论证和对承包方的资质考核，加强事前控制。在关系老百姓日常生活的方面，要完善和落实听证制度，谨防听证流于形式。

第四，将联合办公和现场办公制度化，建立相应的协调机构。将职能相关或在同一行政流程上的部门集中起来办公是有些地方政府探索出的好形式，如“审批中心”、“阳光大厅”，韩国政府的“大办公室制”，都是典型的例子。这样的形式能很好地发挥便利民众的作用，应该将其中发展比较成熟的办公模式制度化，并在改革中加以推广。

第五，设立或完善对外联络机构，推广发言人制。近年来，随着信息交流手段和媒体的有力推动，发言人制度赢得了一致好评，在更大的范围，在不同层级的机构中加以推广，有利于增强官员自身自我监督意识和保障民众的知情权。应当注意的是，发言人制度和对外联络机构要避免被动应付，而应主动开展工作，避免工作落后于形势，停留于表面。

第六，加强电子政务建设，建设虚拟的组织内外开放式交流平台。因特网的热度有目共睹，其快捷的传播速度和良好的互动效果是诸多传统途径难以比拟的。在组织结构改革中，需要继续深化电子政务的平台建设，增强电子政务网站的实用性和亲民效果，增强互动性，鼓励通过多种方式(如博客、BBs等)为政府治理建言献策，有效避免信息在政府机构中的正式传达的扭曲和恶意屏蔽，增强民意对决策的参考价值和时效性。

第七，发挥人大作用，监督官员产生及其执政能力的考核。各级人民代表大会及其常委会，以及各级人大代表应该切实履行其监督职责，督促政府官员在新型的组织结构下，积极主动提高自身业务素质和执政水平。

第八，加强人事与培训机构职能。一方面开展官员民本意识教育，进行群众满意度考核，另一方面经常性开展对公民的参与意识培训以及参与方法的普及。

上述有关政府组织结构变革的措施基于服务型政府的本质特征而提出，具有一定的现实操作性。但服务型政府的内涵绝非仅仅“服务”二字能简单概括，因此政府组织结构变革的内容也绝非几点浅见所能诠释，对两者的认识同样需要与时俱进。只有政府及其工作人员将不断更新的认识内化到组织结构变革和运转的实际工作中，以更加博大的胸怀和开阔的视野吸引公民广泛参与建设，才能共创和谐、正义、弹性、开放的政府组织。

责任编辑向波