发展 创新 启示

张　萌　王正宁

摘要：改革开放30年来，党内民主制度建设不断发展和创新，有着丰富的内容。党的十七大、十七届三中全会的相继召开，在把实践中的有益成果上升到理论高度的基础上，为当前推进党内民主制度建设指明了着力点。这些，为今后进一步加强党内民主制度建设提供了有益的启示：一是必须以解放思想为先导，二是必须以实现党员主体地位为基础，三是必须以理顺权力授受关系为着力点，四是必须以坚持逻辑一致原则为保障。

关键词：党内民主制度建设；党代会制度；党内选举制度；党内监督制度；党员主体地位

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1007-5194(2009)02-0039-04

一、改革开放30年来党内民主制度建设的发展与创新

党内民主制度建设是党内民主的根本保证，它既有利于将党内民主创新的成功经验提升到制度层面，巩固党内民主探索的有益成果，又有利于为党内民主发展提供有力的制度支撑，推动党内民主建设的不断深化。改革开放30年来，党内民主制度不断发展和创新，有着丰富的内容。

(一)建立健全党员民主权利保障制度

保障党员的民主权利是发展党内民主最深厚、最牢固的基础，离开了党员权利的充分实现和确实保障，党内民主就会成为无源之水、无本之木。从十二大到十六大，党章都规定了党员享有的八项权利。1994年12月，出台了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》。2004年9月，颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，它具有以下亮点：坚持以保障党员民主权利为基础发展党内民主的原则；对保障党员民主权利做出了更明确、更全面的规定，丰富了党员享有的各项权利；把“发扬党内民主”的传统提法改为“发展党内民主”，突出强调了党内民主的主体是党员而不是党的各级领导机关及其领导人；完善了保障党员民主权利的具体措施，规定了各级党组织和党员领导干部在党员民主权利保障方面应尽的职责。十七大明确提出“尊重党员主体地位”这个重要命题，是继十六大提出“党内民主是党的生命”之后，在发展党内民主上最重大的理论创新，意味着党员在党内生活中事实上处于从属地位、被支配地位的状况将逐步得到改变。

(二)建立健全党内选举制度

党内选举制度是党内民主的一项重要制度安排，其重点是扩大竞争性选举的范围和程度。十三大，改革和完善了党内选举制度；1990年，颁布了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》；1993年，颁布了《中国共产党地方组织选举工作条例》；十六届四中全会《决定》提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”；中共中央印发的《关于党的十七大代表选举工作的通知》明确要求“各选举单位要按照不少于15％的差额比例，召开党代表大会或党代表会议选举产生出席党的十七大的代表”。十七大报告进一步提出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”这样，不仅为完善和健全党内选举制度指明了前进的方向，使党内选举程序不断规范和细化，而且巩固和推进了“公推公选”等基层民主的创新成果，使党内民主与人民民主有机地结合起来。

(三)建立健全干部制度

扩大干部工作中的民主，有利于形成良好的用人机制，防止用人的不正之风；有利于增强党员干部权力的合法性，巩固党的执政地位。十二大党章专列了“党的干部”一章，对党的干部提出了六条基本条件的规定。十五大报告提出：“加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。”十六大报告提出：“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制。”2002年，颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，2004年，颁布了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等5个文件。2006年，颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件。这一系列科学合理的程序规定的出台，进一步推进了干部选拔任用的科学化、民主化。

(四)建立健全党的代表大会制度

党的代表大会制度是党内生活的一项根本制度。但是长期以来，党代会制度的制度功效得不到充分发挥，存在着“会上热闹几天，会后几年不见”的现象。十三大报告提出：“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。”十五大报告提出：“完善党的代表大会制度，健全各级党委集体领导和个人分工负责相结合的制度，更好地发挥地方党委在同级各种组织中的领导核心作用。”十六大报告提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭幕期间发挥代表作用的途径和形式。”十六届四中全会进一步提出了建立党的代表大会提案制度、代表提议的处理和回复机制的新任务。十七大报告则确立了党代表任期制。刚性有效的制度安排，对于确立党代会的权威、发挥党代会和党代表的作用具有十分重要的意义。

(五)建立健全党的委员会制度

按照党章要求，全委会在党代会闭会期间，是同级党组织的领导机关，执行上级党组织的指示和同级党代会的决议，领导本地区的工作。但是，不少地方全委会职责履行不充分，开会次数少，常委会常常替代或包办全委会的工作，甚至全委会形同虚设。这不仅严重损害了全委会的权威，影响了全委会作用的发挥，而且妨碍了党内民主，造成了在重大问题的决策上由少数人说了算、甚至个别主要领导人搞个人专断。十二大党章规定了党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。十六大报告提出：“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会会议的作用和突出强调集体领导。”十六届四中全会提出：“建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。”十七大报告明确提出：“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。”这些规定，从制度上理顺和规范了全委会和常委会的关系，为实现决策的科学化、民主化和集体领导提供了权威性保障。

(六)建立健全党务公开制度

公开是民主的前提。随着社会主义市场经济的

不断发展和社会的全面进步，党内思想更加活跃和民主意识进一步增强。党必须适应这种变化和趋势，充分尊重并保护好、引导好党员的民主要求。然而长期以来，一些地方的党内知情渠道不畅、形式单一，普通党员对党内事务知之甚少。“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”这是党的十六届四中全会确定的党内民主的一个发展重点。推行党务公开，这在党的历史决议中是第一次提出，是党内民主的重大突破。十七大则把党务公开的规定写入了党章。党务公开，为党员真正了解和介入党内事务提供一个平台，确保党的权力在阳光下运行，调动了广大党员和群众的热情，使民主决策的渠道更加畅通。

(七)建立健全党内监督制度

党内监督是党内民主的保证。以往党内监督总是以无权监督有权，以弱势监督强势，监督体制不健全，监督人遭到打击报复的现象时有发生。2004年2月17日颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，是中国共产党历史上一部十分重要的党内法规，标志着党内监督工作从此进入规范化、制度化的新阶段。此条例既强调加强党的上级组织对下级组织的监督，又规定了党员对党的组织、党员对党的干部、党的下级组织对上级组织的监督，体现了自上而下的监督、自下而上的监督、同级领导班子内部监督相结合的原则；以发展党内民主为主线，规定了发展党内民主的具体要求和措施；注重制度建设，对10种监督制度作出了具体规定；初步解决了重大监督问题，明确规定中央政治局向中央委员会全体会议报告工作；首次以党内法规的形式确立党内监督的重要对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人；重视权利和义务的平衡，既重视保护监督者的合法权益，又重视保护被监督者的合法权益；明确了监督职责的划分，规定了党的委员会及其委员，党的纪律检查委员会及其委员以及党员、党代表开展党内监督的职责；强调党内监督和党外监督相结合，特别突出舆论监督；注重从实际出发，具有很强的可操作性。

二、当前推进党内民主制度建设的着力点

30年来，中国共产党对党内民主的思想认识不断深化，党内民主的制度体系不断健全，党内民主的社会氛围不断优化，广大党员的主体意识不断增强，这些都为党内民主的健康发展奠定了坚实的基础。特别是党的十七大、十七届三中全会的相继召开，既把实践中的有益成果上升到了理论高度，又为当前推进党内民主制度建设指明了着力点。

(一)以探索实行党代表任期制为着力点继续完善党代会制度

实施党代表任期制，是完善党代会制度的重要一步、关键一环。一要继续完善党代表产生的详细规则。党的代表大会的代表名额分配，应该有一个较长期较稳定的办法，才能使代表的选举真正成为党内政治生活中一件严肃庄重的大事，也才有利手提高代表产生地区和单位的积极性和热情。二要完善党代表的议事规则。为了保证党的代表大会充分行使自己的职权，发挥决策和监督作用，有必要制定完善的议事规则。议事规则应该对大会议程的提出、说明和审议，会议议程的确定，大会的召开和主持，列人议程和议案的讨论，大会选举的委员会候选人名单的产生、讨论和表决，代表的询问和有关部门的答复以及对不称职的领导干部的撤换、罢免等方面的程序，都要作出详尽的规定。

(二)以扩大基层党组织领导班子直接选举的范围为着力点继续完善党内选举制度

在民主政治的发展中，选举制度的完善及其有效运作，是民主和专制的主要区别，是民主发展程度的重要标志。扩大基层党组织领导班子直接选举的范围，既是改革和完善党内选举制度的必然要求，又是探索实现党内基层民主的有益尝试。一是在纵向上要延伸。最早于2002年12月开始试行直选党代表的地方是四川雅安市雨城区和荥经县。2003年3月，湖北宜都市、罗田县也进行了党代表直选。2004年11月始，浙江台州市路桥区也实施了党代表直选工作。综合上述三地的做法，党代表直选过程大致包括：报名(提名)、资格审查、推选(预选)、公示、审查、演讲、选举、公告等八项程序。这是乡镇实行直接民主的一个典型案例。在县乡两级试点成功后，要总结和推广县、乡两级的经验。将直接选举逐步扩大至市级、省级党代表大会代表和县级以上党组织领导班子的选举。二是在横向上要拓宽，扩大直选，不仅是乡镇党委书记直选，而且要逐步横向扩大到企业、机关、学校、医院、各种事业单位的党组织负责人的直接选举。

(三)以推进党务公开为着力点继续完善党内监督制度

党务公开是党员知情权的体现，是民主的前提。是监督的保证。列宁曾经指出，没有公开性来谈民主是很可笑的。党务公开的实质是让党的权力在阳光下运行。现在党内有相当部分权力的运作是不透明的、若明若暗的，甚至是暗箱操作的，党内许多问题由此而生。多年来，党务公开一再被呼唤，但进展不大。党的十七大把推行党务公开的规定写入了党章，使党务公开更具有了约束性和强制性，可望能对党务公开的实行有所促进，但还需要具体化制度化。目前在实践中主要需要研究解决三个方面的问题：一是要科学界定公开的内容和范围。二是要科学制定公开的办法、程序和形式。三是要不断提高党务公开的实效，包括如果不公开应当承担的责任等等，都需要作出具体的规定。

三、改革开放30年来党内民主制度建设的启示

(一)必须以解放思想为先导来推进党内民主制度建设

回顾30年来党内民主制度建设的历程，党内民主制度建设所取得的重大成就，包括党内竞争性选举制度的逐步完善、党务公开的实质性推进、党内监督的制度创新等一系列充满时代精神的创造，都是以解放思想为先导的；而党内民主制度建设面临的一些主要问题积重难返、久攻不克，一个很重要的原因也正是缺乏解放思想应有的勇气和魄力。党内民主是党的生命，党内民主制度建设的任务会随着人民民主的发展、政治体制改革的深入变得更加繁重。要推进党内民主制度建设，必须以科学发展观为指导，进一步解放思想，找准党内民主制度建设中的疼点、难点和着力点，抓住党内民主制度建设的关键性问题，勇于破除与党内民主原则不相适应的观念、做法和体制机制性障碍，通过思想的新解放，开创党内民主制度建设的新局面。

(二)必须以实现党员主体地位为基础来推进党内民主制度建设

推进党内民主制度建设，要紧扣发展党内民主的本质要求，使制度建设符合党内民主发展的方向，不走弯路或少走弯路。关于党内民主的本质，列宁曾作过详细的阐述。列宁指出：“现在整个党组织是按照民主原则建立的，这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略

方针。”他还指出，党是“民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员，所有领导成员，所有机构都是选举出来的，必须向党员报告工作；并可以撤换。”可以说，党内民主的本质是党员当家作主，即实现党员在党内的主体地位。党的十七大首次提出“尊重党员主体地位”这个新论断，更加准确地体现了党内民主的本质要求，更加深刻地阐述了党内民主制度建设和运行的内在依据，更加明确地规定了党内民主制度的设计安排。要推进党内民主制度建设，必须以实现党员主体地位为基础来推进党内民主制度建设，切实把党员的主体地位在党内民主制度中得到体现、得到落实、得到保障。

(三)必须以理顺权力授受关系为关键来推进党内民主制度建设

要紧紧围绕制约党内民主制度建设的主要矛盾，在一些关键环节上实现重点突破，通过解决重点问题带动党内民主制度的不断完善。“理顺了权力的来龙去脉，也就解决了掌权者向谁负责的问题，从根本上杜绝了权力失控就有了前提；权力的来源问题不解决，任何民主形式，即使一开始非常有效，最终仍然会流于形式。由于种种原因，党内的权力授受关系尚未理顺，甚至出现了权力关系倒置和个人集权的权力结构特性等问题，导致党代会的最高权力地位难以得到真正彰显，党代会制度的制度功效难以得到充分发挥，党员的主体地位难以得到有效保障。目前，已经开展的市、县党代会常任制试点，在党代会年会制和党代表常任制层面突破较多，而对党代会常任制的核心层面——党内权力的科学架构突破较少，基本上囿于党内传统领导体制和权力格局，致使这一改革面临这样的困境：党代表作用的发挥初显端倪，而党代会常任制的制度功能却未有显现。要推进党内民主制度建设，必须建立真正充分体现选举人意志的“逐级授权”的选举制度和“选举人随时撤换党代表”、“党代表随时撤换委员”的罢免制度，着力理顺党内权力授受关系，保证党代表对选举人负责、党的各级委员会和委员对党的代表大会负责，确保党的一切权力属于全体党员。

(四)必须以坚持逻辑一致原则为保障来推进党内民主制度建设

逻辑一致原则是指“只有同一母系统内的各个系统遵循同样的逻辑运行时，整个系统才是良性互动的”。也是说，整个系统的母系统与子系统之间、各子系统之间，都存在着内在的逻辑联系；如果一个系统按照一种逻辑运作，而另一个相关系统按照另一种逻辑运作，两者之间必然发生矛盾、冲突，并且必然以一个系统的否定而告终。党内民主制度是由不同类别、不同层面的制度体制机制组成的，从党内民主的制度类别上看，主要包括民主集中制原则、党代会制度、党委会制度、党员权利制度、党内民主监督制度等制度；从党内民主的制度框架上来看，主要包括四个层面的制度：原则性制度、体制性制度、实体性制度、程序性制度。完善的党内民主制度应是不同类别、不同层次制度体制机制有机统一的系统体系。要推进党内民主制度建设，必须坚持逻辑一致原则，实现不同类别、不同层次制度体制机制内在逻辑的一致性，从而使党内民主制度整个体系能够像活的机体一样得到有效运转，实现良性循环。

责任编辑王慧