入世后中国应对“绿色壁垒”的新举措

王　淼

[摘 要]WTO制度允许成员方采用国内法律措施保护人类健康、动植物安全和健康以及可用竭的自然资源。可见，一个更加自由的贸易体制正在消除传统的贸易壁垒，如关税和配额限制，但该体制并没有完全消除技术壁垒。这种技术壁垒已经成为影响中国出口贸易的主要壁垒，也称“绿色壁垒”。毋庸置疑，中国在世界经济中处于贸易大国的地位，但是中国的制造商和出口商已经感到痛苦和沮丧，因为他们不懂得WTO游戏规则，不知如何与游戏规则保持一致。“绿色壁垒”对中国的市场准入以及生产力产生消极影响，中国政府需要在消除“绿色壁垒”方面做出努力。本文论述影响中国出口贸易的主要环境措施，并对中国如何克服“绿色壁垒”提出新的举措。

[关键词]入世 绿色壁垒 新举措

该文章得到我的导师那力教授的指导，国家社科基金项目

项目名称 技术与绿色贸易壁垒法律问题研究

项目号 05BFX054

一、影响中国出口贸易的主要环境措施

尽管WTO制度通过消除传统的为保护国内工业人为设置的壁垒来竭力维护自由贸易，基于国家主权对保护人类、动植物生命安全和健康的GATT第20条规定的环境措施仍然存在。尽管GATT第20条没有直接提到“环境保护”，但是TBT协议第2.2条已经表达了“环境保护”作为“合法的目标” ，是衡量GATT是否符合环境规则的标准，而该环境保护的规定可能成为贸易的技术壁垒。

在大量的环境措施中，影响中国出口贸易的措施主要是强制性环境标准和法规、自发的生物标签计划以及包装要求。这些措施广泛地、严格地被发达国家采用，这些发达国家恰恰是中国的主要贸易伙伴。商务部发现在受影响的出口企业当中，40%的企业是受欧盟技术壁垒的影响，27%受美国的影响，25%受日本影响，8%受韩国以及其他国家和地区的影响。

（一）强制性环境标准和法规

中国的环境标准与它的贸易伙伴之间的巨大差距，为中国产品进入并占领国际市场设置了“绿色壁垒”。食品标准以及对某种物质使用的严格限制，对市场准入产生最深远的影响。中国的食品正面临着来自发达国家的复杂化的规制和控制，这些规制大多是根据《食物药典》的内容来设计国内食品质量和安全标准的，该药典是一部以保护消费者健康为目的的国际性食品法典。

至此，该法典对国际食物中有害物质的控制作用得到凸显。SPS协定以及TBT协定，包括建立世界贸易组织的1994马拉客什协定附件中的多边货物贸易协定，均在国际层面承认了有害标准的重要性，从而减少甚至消除国内卫生、动植物检疫及其他技术标准成为贸易壁垒的风险。

近年来，中国已经在《食品卫生法》项下确立一些食物卫生标准，但是该标准与国际标准和发达国家标准相比还很低，而且在很多重要领域缺乏标准规定，包括杀虫剂和医牲畜药品的最大残余量，添加剂，重金属，毒素和有害物质。[1]

中国的标准没能在生产、收割、加工、储存及分配的各个阶段阻止食品对环境的污染。正是中国的环境标准与它的主要贸易伙伴（美国、欧盟、日本）之间的巨大差距，导致了中国产品的贸易壁垒。

（二）生物标签计划

1977年德国政府创立“蓝色天使”计划时，将生物标签计划作为一种环境政策工具使用。[2]从那时开始，生物标签就成为实现环境目标的日益重要的以市场为基础的机制。生物标签是消费者对商品做出明智选择的基础。生物标签计划可以是强制的，也可以是自发的。生物标签可以以回收能力或者降解能力这样的单一标准为基础，或者以对产品环境影响的生命周期分析为基础。

随着国际上更频繁地使用强制性规定而不是自发的标签措施（该标签以与生产无关的PPMs为基础），中国的许多学者已经深入关注强制性计划的贸易内涵。首先，单方的以生产过程为基础的措施给予进口国更大的权力和更多的机会在自由贸易区与外国竞争的过程中保护本国工业。这里存在的问题是：出口国采取哪种PPMs措施是合适的；谁有合法权力制定并实施这些措施？即使这样的以PPM为基础的标准没有被环保主义者所倡导，问题仍然存在，即：进口国政府是否有权利决定出口国内部的社会、经济和环境问题如何处理。第二个问题是国家主权问题。以生产过程为基础的措施具有域外效应，这样就违反主权原则，因为这样的措施将进口国的价值强加于出口国。中国与那些进口国家处于不同的发展阶段，以PPM为基础的标准能够促使中国实行不适于本国的标准。第三个问题是成本问题。影响认证成本的因素有：国内认证有效性及鉴定服务、认证设备的尺寸、现有实践与生物标签计划要求的差距。由于大部分生物标签是以国家环境优先权以及对发达国家的偏爱为基础创造的，通常没有对包括中国在内的发展中国家的国内环境、社会和经济情况进行适当的准确的理解，那么对发展中国家的生产商和出口商来说，达到生物标签的要求会消耗过多的成本。更糟糕的是，生物标签计划的增殖以及这些计划之间缺少合作与融合，加重了想进入不同国家市场的中国生产商的经济负担。

（三）包装要求

尽管包装在产品到达消费者手里之前，在产品的运输和储存过程中使之保持良好状态起了很重要的作用，它已经在增加了的地方性固体废物以及无意间引入外国入侵废物方面引起环境关注。

为了解决减少垃圾以及增长的废物量的问题，许多发达国家已经制定了法律和计划来提倡减少污染，重新利用和回收包装废物，上述做法在国际市场中对货物的自由流动产生贸易影响。最早的行动是1982年《丹麦法》，该法要求所有的啤酒和软性饮料的器皿都是可以被回收的，并且在市场上买卖的器皿只能是经核准的、可以重新利用的器皿。外国制造商要么不得不使用经核准的器皿，要么每年被限量使用未经核准的器皿。德国做出了另一个重要的努力。《德国人包装条例》强制性规定生产和分配链上的所有成员都具有“收回义务”。也就是说，制造商和零售商有义务接受被消费者返回的使用过的包装材料，并重新使用或回收。尽管收回包装废物以便重新利用或回收，对于国内和国外制造商都是强制性的规定，对于出口商在收集以及运输这些废物的过程中仍然要付出较高的成本，这可能成为一个潜在的贸易壁垒。

二、克服“绿色壁垒”的新举措

（一）完善中国的环境与安全标准

作为发展中国家，中国的环境与安全标准是非常低的，甚至有很多产品没有标准。[3]对纺织品和服装的环境要求与国际标准相比是相当低的。与国际上和发达国家的标准一体化还需很多努力，前方还有很长一段路要走。国家环保局发布的《环境标准管理办法》，反映了中国对国际上和发达国家的环境标准已经有所认识。该办法的颁布说明了中国在制定新的环境标准时可以使用现存的国际上和发达国家的标准。仅仅在过去的几年里，中国的决策制定者就开始更多地关注外国和国际标准，并且在立法过程中联系实际。

中国环境与安全标准的完善已经经历了从最初的对“绿色壁垒”（由工业与贸易的结合造成的）的被动反映阶段，到现今的政府主导制定具有国际水平的标准阶段。德国人对含氮的染料的禁止对中国的许多纺织品生产商和贸易商敲响了警钟，迫使他们更敏感、更关注健康与安全措施。而且，他们还意识到国内标准以及检测方法的缺失，使中国产品在国际市场处于不利地位。结果，中国纺织品工业协会肩负着这样一个任务，即研究并阐明纺织品中含氮的染料和重金属的浓度的标准及其检测方法。1995年以来制定了三种纺织品的环境标准，即自然植物纤维纺织品，简易纺织品（anti-boring textile）以及纯丝绸制品。直到2003年中国终于颁布一个有关纺织品安全的强制性国家标准，即《纺织品基本安全的技术规定》（简称技术规定），该规定在2005年1月1日生效。中央和地方的日用品检查机构已经建立一些检测制度，这些检测制度被德国授权在上海、广东、山东、浙江、江苏、湖南、辽宁实行。《技术规定》将纺织品分为三类：婴儿产品、直接接触人体的产品以及不直接接触人体的产品。《技术规定》规定了含氮的染料的使用，并且对不同种类产品中甲醛的使用设定不同的限制。但是，这并不意味着所有的障碍已经完全被消除。被禁止的物质的清单不断扩大，并且很多其他发达国家也呈这种发展趋势。

为了帮助中国的食品在国际贸易中克服“绿色壁垒”，政府正在采取各种各样的措施。以出口食品为例，国家质量监督局，检验检疫控制部门发布新的规则，要求所有出口的蔬菜和茶叶必须来自于在检验检疫控制局按照法定程序登记注册的种植园。也就是说，从2006年1月1日起，所有出口到欧盟和日本的茶叶必须符合上述要求。所有的茶叶出口商必须在2008年1月1日起与该规则保持一致，无论出口的目的地是哪里。出口到敏感国家和地区的蔬菜也必须从2006年1月1日起与该规则保持一致，敏感地区包括日本、韩国、新加坡；并且所有蔬菜出口商必须从2010年1月1日起与该规则保持一致。这样做的目的是通过控制和管理已登记的种植园的生产过程来保障出口产品的质量。更进一步说，一项有意义的立法，《农业保护安全法》被颁布用来补充现存的是《食品卫生法》，《食品卫生法》没有规制诸如种植和繁殖等农业活动，并且《产品质量法》只规范加工品和制造品，而不规制未加工的初级农产品。新法已经建立了一个实行农产品质量与安全标准的强制性制度。相关的政府部门将制定和监督这样的标准并监督该标准的实施。农产品的销售如果不能达到安全标准将会被禁止。新法还建立了一个防止农产品资源污染的管理体系。其他的控制机制是关于包装和标签要求、监督和检查体系、风险评估和信息披露的。

过低的不严格的环境与安全标准不仅使中国的产品易受发达国家的“绿色壁垒”的攻击，而且为损害工业的世界范围的倾销敞开大门。对于中国来说，克服“绿色壁垒”的一个最积极有效的方法是逐渐地将严格的“国际标准”纳入到国内具有经济与技术可行性的法律制度中，从而企业就会在生产、加工、包装、储存和消费后的最终处理的过程中更好地获知他们需要遵守的强制性规定。获知这些信息之后，中国的制造商就会学着加强他们的环境管理并且采用更清洁的技术和工序。这不仅有益于克服贸易的绿色壁垒，而且与中国的可持续发展战略相一致。此外，中国应该更积极地参与国际标准的制定。有效地参与国际舞台能够将中国从一个传统的标准接受者变成标准制定者，从而发展中国家的喜好和关注点也会被国际标准所考虑，在国际标准中有所体现。随着中国国内的环境标准与国际标准的差距逐渐减小，“绿色壁垒”对中国出口贸易的影响也会逐渐减小。

（二）强化国内生物标签计划

首先，生产者和消费者对生物标签计划认识很肤浅。以纺织品部门为例，在中国的7万多纺织品生产工厂中，只有17家工厂取得“绿色认证”，该认证允许他们的产品免于严格的出口监察，以环境保护为目标的国际化ISO14000认证体系，几乎包括了从生产、包装到运输以及产品的储存的所有过程，该认证体系被认为是克服“绿色壁垒”的世界性护照。但是，大多数中国企业还没有全面认识到该认证体系的价值。了解决认识低下的问题，国家应该通过电视、广播系统、报纸、网络让生产者和普通大众了解更多的信息。对环境有益的带有生物标签的产品应该被大力提倡来增强他们的市场透明度。公众对生物标签了解的越深入，他们越愿意接受、支持并购买带有标签的产品。

其次，生物标签应该提供包括人类健康和安全在内的有关环境因素的准确的、另人信服的信息，但是伪造的或具有误导性的“绿色”产品在中国大量存在着。一份政府调查显示：在上海和广东250个宣称对环境有益的产品中，89.6%是假的。有机食品工业也存在相同的情况。对市场的不严格管理已经导致一些假的有机食物向消费者进行销售。这种对生物标签的滥用不仅破坏了符合绿色生产标准的生产者的利益（这些生产者进行相对昂贵的投资却得不到对等的经济回报）；而且严重破坏了消费者对生物标签的信心。加强认证机制是十分必要的，这样能保证认证或标签的发行，也能保证认证和标签的使用符合严格有效的规制。

第三，为了提倡可持续生产方法及过程，生物标签计划必须是可信的、透明的、能由生产者证实的。尽管有机农业提高了农产品的质量，从而提高了中国的农产品在国际市场上的竞争力，不足的规制以及缺乏统一的标准仍然制约着有机食品工业的发展。为了解决这个问题，国家鉴定及证明监督管理委员会和商务部联合颁布《有关绿色市场认证管理的规定》，目的在于完善绿色生产认证和标签体系。但是，现存的各种认证以及标签计划似乎使加工商、出口商以及消费者感到混乱。有必要完善许多不同的生物标签计划使之达到合作甚至统一，这些计划由不同的政府机构管理，诸如国家环保局、国家鉴定及认证监督和管理委员会以及农业部。例如，由于对“零污染农产品”、“绿色产品”以及“有机产品”存在不同的检测、检查和鉴定体系，农产品和食品的鉴定存在混乱的情况。由于存在多重的一致的评估和认证标签标准的矛盾已经产生混淆并增加了成本。有必要颁布生物标签法来促使中国生物标签计划规制和管理的统一性。国内生物标签计划的融合也能促进同外国生物标签的相互了解。

（三）发展中国的绿色包装要求

目前，中国的法律对包装要求有所规定，但是从工业遵守以及严格实行的角度来看，这种规定多是原则性的而不是具体的标准。由固体废物部门（Solid Wastes）制定的《环境污染防止法》提倡在产品的设计和制造过程中采用清洁生产的思想，并且提倡应尽量减少由过度包装引起的一般固体废物。该法还规定产品应该使用易回收和处理的包装材料，或者在环境中能够被降解的材料。《促进清洁生产法》要求：产品的设计和包装材料的生命周期中对人类健康和环境产生的影响也应该被考虑，并且应该优先使用那些无毒的、无害的、可以降解的以及可以回收的材料。该法还进一步要求企业对他们的产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装废物的产生。该法既没有规定工业所应遵循的具体标准，也没有规定实践中不执行绿色包装所应负的法律责任。在所有企业中强制执行绿色包装要求，需要更加技术性的标准和可操作的控制机制，这样可以消除重复和过多的包装，并且能够促进可回收的和可降解的包装材料的使用。

三、结语

为了克服“绿色壁垒”，中国不仅需要中央以及地方政府、工业和贸易协会及私营企业的承诺和宣誓，而且需要普通大众对环境有益产品的支持以及整个社会的行动。如果中国国内环境标准和计划得到发展并升级到与国际标准和计划相一致，如果中国的工业愿意接受更先进的技术和生产程序，如果一个更有效的信息分发机制被实行来保证所有当事方能够很好地获知世界上所有正在发展的新的环境措施，如果中国对国际标准制定的积极参与导致更多的国家标准反映发展中国家的价值观和关注点，那么克服“绿色壁垒”将不再是一个永远不能完成的使命。

参考文献

[1]陈亚非：《中国食品标准需要与国际标准相一致入世对中国食品标准的影响》，《中国标准化》2004年第1期，第59页

[2]UNEP， The Trade and Enviromental Effects of Ecolabels：Assessment and Response

[3]周正祥：《有关TBT协议对中国出口贸易影响的经验研究》，《中国软科学》2005年第4期，第75页