统筹城乡社会保障制度的法律完善

[摘 要]重庆作为国家的统筹城乡综合配套改革试验区，其社会保障制度具有一定的代表性。虽然已经有了基本的框架，但仍然存在诸多问题，急需法律化和规范化。具体的法律构想包括完善社会保障的立法体系；制定专门的《农村社会保障法》，扩大社保工作的覆盖面；加强对社会保障基金筹集与运营的法律规范；从法律视角关注社会保险金的支付风险等。

[关键词]城乡统筹 社会保障制度 法律构建

基金项目：重庆市教委人文社会科学基金资助项目（合同编号：08jwsk128）

作者简介：郑瑞平，（1977-），女，重庆市人，工作单位：重庆广播电视大学，讲师，硕士。

统筹城乡，即意味着打破城乡二元结构，工业化和城市化正是结构转型的动力所在。城市化建设需要占用农业土地，一部分农民因此失去土地。土地对于农民而言，具有生产资料和社会保障的双重功能。农民一旦失去土地立即可能成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群，生活陷入困境，成为一个新的弱势群体。要防止这种情况，除了进行必要的职业培训外，还必须要有相应的社会保障体系。社会保障体系是城乡统筹改革的“安全网”。

一、重庆统筹城乡社会保障制度的现实状况

社会保障制度是通过国家立法的方式，对社会成员由于年老、疾病、伤残、失业、死亡及其他灾难发生而使在其生存发生困难时，提供的基本生活保障或帮助而建立起来的一种社会救济制度。社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容，其中社会保险是社会保障的核心内容。

（一）总体情况

自从成为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市通过积极推进社会保障制度的改革，已经初步形成了以养老、医疗及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架，并且取得了一定的成就。单就保障项目而言，基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险制度均已建立，社会保障项目齐全。不过，一个运行良好的社会保障体系除了要有规范、协调、相互补充的保障项目以外，还需要确保制度运行安全的健全的监管体系和能够满足制度实施需要的服务体系。重庆的现状是，除了养老保险等少数有基础的项目外，其他社会保障项目的监管体系和服务体系都很不完善。

（二）新的社会保障制度的建立

城镇居民合作医疗保险方面，与新型农村合作医疗整合为“城乡居民合作医疗保险”，到2008年共有25个区县展开了试点。农村新型合作医疗方面，到2007年底，全市39个新农合区县参合农民已达1695.6万人，占全市农业人口总数的71.9％，筹集农民个人参合资金16996.43万元。

在社会救助领域，基本形成了以城乡基本生活救助为基础，以教育、住房等专项救助为辅助，社会捐助等社会互助为补充的新型社会救助体系。据统计，2007年全市农村低保共保障32.31万户、71.85万人，年支出低保金1.89亿元，年人平均保障标准为791元。

二、现行社会保障制度中存在的主要问题

尽管重庆近年在社会保障制度的改革方面已经取得了很大的进步，但是不可忽视的是城乡社会保障制度在保障模式、管理体制及保障水平等方面还存在着巨大差异，统筹重庆城乡社会保障还存在着一些急需解决的问题。这些问题主要有：

（一）社会保障立法滞后，亟待完善

从各国农村社会保障制度的产生和发展来看，法律先行是一个显而易见的事实。迄今为止，重庆整个社会保障制度的改革和运行一直是靠行政机关的政策或指标来推动的，还没有真正意义上的社会保障法。各级政府行为的随意性和主观性较强，缺乏有效的激励监督机制，社会保障在农村的覆盖面窄，保障层次较低，农村社会保障有效供给并不能满足日益增长的农村社会需求，这虽然有一定的历史因素，但更深层次的原因是农村社会保障法治环境的缺失。立法的滞后，使得社会保障制度难以真正定型。

（二）社会保障管理混乱，需要理顺

目前，全市尚无一个统一的社会保障权威机构，没有形成一个统一的整体，社会保障管理存在着机构分散、职能交叉、多头管理等现象，没有形成“统筹”的综合管理体系。在目前情况下，重庆市社会保障局的职能无法覆盖到社会保障的方方面面，一系列工作的开展需要规划、财政、税务、人事、民政等各个部门的配合，这在客观上将会影响城乡统筹的效率、并大大增加工作成本。整个社会保障工作的社会化管理程度较低，农村社会保障基金使用风险大，难以解决保值增值的问题，甚至被挤占、挪用、贪污等，造成了资金的大量流失。社会保障的管理体制需要逐渐理顺，更好地发挥服务职能。

（三）社会保障背后存在城乡二元结构，破解这个顽症是实现城乡统筹的关键

我国社会保障实行城乡二元体制，占人口比例较小的城镇居民占有社会保障资源的80%以上，广大农村居民仅仅占有不到20%的资源。这种分配上的不合理，特别是社会救助制度的不完善，造成农村贫困人口及边缘性群体生活越来越困难。重庆具有典型的二元经济特征，并且城乡差距日益扩大，广大的农民一直游离于社会保障线之外，再加之三峡库区和三峡移民的特殊背景，导致农村社会保障制度发展严重滞后，改革迫在眉睫。破解了二元的城乡结构，才能真正实现统筹。

（四）社会保障的公共财政投入不足，应明确责任、加大投资力度

各级政府社会保障财政责任不明确，地方政府的筹资积极性不高，对中央财政转移支付依赖性较强。一方面，重庆地处西部欠发达地区，有着大城市、大农村、大库区并存的特殊市情，社会保障支出占整个政府财政支出的比例不足10%，与世界发达国家30%左右的比例相比差距很大。另一方面，责任不清也导致财政难以真正到位。国家、企业、个人三方对各自应负社会保障资金的责任大小并不明确，政府责任和民间责任无法界定，中央责任与地方责任模糊等。当前需要明确划分三方责任，随着经济发展，政府逐步加大财政投资力度。

（五）社会保障受传统观念制约，应更新观念

受传统“百事孝为先”思想的影响，家庭保障在农村保障中至今发挥着核心作用。许多农村居民并没有从法治的高度来对待社会保障制度，贫困居民的感恩思想重，缺乏获得国家物质帮助的权利意识；同时存在不愿缴纳保险费用的思想。在一些政府官员心里，“官本位”思想严重，缺少服务于民的意识，对城乡统筹“说起来重中之重，做起来无足轻重”，认为城乡统筹周期长，见效慢，不易出政绩。在执行社会保障政策时，随意性强，凭兴趣和能力而为，致使政策的实际效果大打折扣。政府应以民为本，关注民生，下大力气推行统筹城乡社会保障制度改革。

三、城乡统筹社会保障制度的法律构建

从社会保障的实践来看，世界各国都是根据本国的实际情况通过立法将社会保障的各项政策和措施法律化和制度化，从而形成比较完善的社会保障法律体系，保证了现代社会保障制度的建立和有效实施。因此，法制化是社会保障制度实施的必由之路。

（一）立法现状

作为现代社会保障的法律制度，在我国是从20世纪50年代以后逐步建立起来的。1985年，我国第一次明确提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等制度统一纳入了社会保障体系，并在上述各领域均出台了相关法规或政策，基本确立了我国社会保障体系的框架。

重庆市的社会保障立法状况呈现“短腿”现象，现有社会和劳动保障领域却缺少法律依据。以社会保险为例，只有2004年1月1日实施的《重庆市失业保险条例》是地方性法规，工伤领域的规范主要是在执行国务院的《工伤保险条例》，没有地方配套法规。而在养老、医疗、生育三个方面，亦缺乏相关的地方性法规。

（二）立法缺陷

1．立法体系不完善，立法层次低。总体来说呈现出“三多三少”局面。行政立法多，人大立法少；行政立法中规章多，法规少；地方性法规多，全国统一立法少。全国人民代表大会至今还没有制定专门的社会保障基本法来统驭社会保障的法律体系，基本法律缺位。作为社会保障法律制度核心的社会保险法律至今仍未出台。已经颁布实施的一些单行立法有：《中华人民共和国妇女权益保障法》（法律）、《企业职工养老保险基金管理规定》（部门规章）等。

2．立法保障的范围窄，社会化程度低。保障全社会公民的生存权利是社会保障法的核心价值之一，然而实际参加社会保障的只是一部分社会成员。截止到2007年6月，城镇常住人口数为1131万，实际参加最低生活保障的人数为81.3万，覆盖率为6.2%；农村户籍人口数为2351万，后两项与城镇的对应数据分别为68.0万、2.9%。（上述数据系根据《2007年重庆统计年鉴》和重庆市劳动和社会保障局、市民政局的网页资料整理而来。）

3．缺乏社会保障的法律监督机制。目前尚缺乏对社会保险基金筹集与运营的行政执法、监督和司法保护制度，出现了社会保险基金被挪用、挤占，而责任人又得不到应有的法律制裁的不良现象，严重损害了劳动者的基本权益。一部分负有缴纳社会保障税费法定义务并有缴纳能力的义务人则拒缴、拖缴或以各种手段逃避缴纳义务。据劳动和社会保障部统计，2003年重庆有缴费能力但仍欠缴基本养老保险费在1000万元以上的有6家企业，最高欠费达5851万元。清理收回企业欠费工作呈现“前补后欠、边补边欠、清少欠多”的不正常现象。

（三）具体构想

1．完善社会保障的立法体系。

从世界范围看，社会保障立法模式主要有两种：分散立法模式和综合立法模式。分散立法模式以德国为代表，是指立法体系由若干部平行的法规构成，各个单行法规分别调整某一方面的社会保障关系。综合立法模式以美国为代表，其特点是以一法统驭多法，叫做“一法统驭，多法并存”。

由于社会保障是一个系统工程，涉及经济、社会的方方面面，立法分散的局面不能适应改革的进行。因此我国立法应借鉴综合立法模式的做法，由其统驭之前和以后的各单行法。制定《社会保险法》，以统一社会保险领域的各项立法。目前，《中华人民共和国社会保险法（草案）》已经公布，于2008年12月29日至2009年2月15日向社会征求意见，修改后将再次提请全国人民代表大会常务委员会审议。

2．制定专门的《农村社会保障法》，扩大社保工作的覆盖面。

重城镇，轻农村；先城镇，后农村是重庆、乃至全国社会保障工作的一个特点。大量农民在二元城乡结构下生活逐渐陷入贫困化，其能享受的保障待遇越来越少，与城镇居民的差距越拉越大。特别是在城乡统筹过程中，失地农民的涌现，农村人口老龄化的日趋严重，使得给予广大农民社会保障的必要性日益凸显，成为社会保障工作的重点。因此，建议制定统一的《农村社会保障法》，从根本上保护农民的社会保障权益，同时辅以制定若干配套的法律法规，如《农村最低生活保障法》、《农村医疗保障法》、《农民养老保障法》等。

3．加强对社会保障基金筹集与运营的法律规范。

一方面，相关立法也有空白，需尽快出台与社保基金监管相关的法律，如《社保基金监督管理条例》等，以规范社保基金的征缴、管理、支付、运营等行为，明确法律责任。另一方面，还需要建立一个完善的监管体系来保证社保基金管理的安全性。监督主体包括人大、财政、审计、监察部门、新闻媒体等。监督机构的管理宜采取中央垂直管理模式，使监督工作能够避免地方政府的干扰，且有利于资源配置，减少重复浪费。

4．从法律视角关注社会保险金的支付风险。

（1）立法上，由于社会保障基金关系的是百姓的保命钱，牵动着社会的和谐与稳定，因此需要加大对挤占、挪用社会保险基金的违法行为的打击力度。建议在刑事立法中，增加对挤占、挪用社会保险基金的违法行为的制裁规定。

（2）司法上，建议人民法院广泛设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，发挥法律在保证社会保障工作中的强制和震慑作用。这个建议在实践中已有小范围的实施。比如河南省新野县人民法院在2004年就成立了劳动和社会保障案件巡回法庭，办公地点设在该县劳动人事和社会保障局内。该巡回法庭的主要任务是负责审理涉及劳动和社会保障的各类行政诉讼案件，负责执行劳动和社会保障行政部门作出的行政管理、处罚决定、征收通知等。该项举措使得当事人获得了有力的司法保护，收到了良好的社会效益。d

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