新农村建设视野下我国农村闲置资源问题初探

岳朝晖　廖秀健

[摘 要]建设社会主义新农村，重在发展农村经济，农村闲置资源问题不容忽视。闲置土地、闲置劳动力、闲置教育资源和其他闲置公共资源的存在，不利于农村资源优化配置，影响到农民的积极性，从而制约农村进一步发展，阻碍社会主义新农村建设。鉴于此，必须树立科学资源观，充分利用闲置资源；加强土地监管，有效利用闲置土地；培养现代农民，促进劳动力资源有效转移；优化教育资源，完善农村教育管理体制。

[关键词]新农村建设 闲置资源 现状 对策

作者简介：岳朝晖（1968-），女，湖南邵阳人，湖南农业大学人文学院教师。廖秀健（1967-），男，四川什邡人，博士后，湖南农业大学人文社会科学院法学系副教授，律师。研究方向：法经济学、农业政策与法规。

中共十六届五中全会提出了建设社会主义新农村这一重大历史任务，并明确提出了建设社会主义新农村的总要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这一任务提出，标志着我国农村改革迈入一个新的里程碑，是缩小城乡差距，全面建设小康社会的重大举措，“涉及了农村经济的发展，农民素质、收入和生活质量的提高，农村整体面貌、环境的变化，农村的民主管理制度等方面的任务。”[1]近30年的农村改革，我国取得举世瞩目的伟大成就，但仍存在一些问题，成为制约农村进一步发展的瓶颈，农村闲置资源是其中最易为人所忽视问题之一。

一、农村闲置资源问题现状分析

长期以来，农村发展存在一个资源悖论，即资源匮乏的农村出现大量闲置资源。“闲置资源”主要有两层意思：一是指空闲搁置的而未得到充分利用的资源；二是指潜在的未充分挖掘的隐性资源。当前，我国农村闲置资源主要有：闲置土地、闲置劳动力、闲置教育资源以及其他闲置公共资源。

（一）闲置土地

土地是人类赖以生存的最为重要的资源，现代科技高速发展虽极大促进了社会发展，但丝毫没有动摇人类对土地的依赖性。土地更是农民生存的生命线，尤其在我国耕地资源稀缺情况下，人多地少矛盾更为尖锐，但由于部分农村地区对土地资源不合理使用，使得大量土地出现空闲搁置。农村闲置土地分为农业闲置土地和非农建设闲置土地。“衡量农地闲置与否，一般以主要农作物的生长周期为准。假若某块农田已抛荒半年以上，则就可称其为闲置地。”[2]所谓农业闲置土地，即农村原有耕地大量抛荒而闲置，出现这一状况的主要原因是农村劳动力大规模涌入城市务工或经商，大量农田无人问津，而形成闲置土地。同时，随着农村经济的稳定发展，农民收入有了较快增加，许多农村居民舍弃了原来生活和交通不便的旧宅，举家迁入城镇或在村外公路附近建新房，使原村内大量宅基地被闲置。此外，农村还存在大量未经合理规划且不讲经济效益“政绩工程”所导致的土地闲置，与宅基地闲置一起构成了非农建设闲置土地。

（二）闲置劳动力

我国是一个农业大国，大部分人口居住在农村，农村劳动力占全国劳动力的多数。同时，人多地少矛盾尖锐突出，农业人均占有耕地面积少，更由于我国农村相对发展滞后，农民发展空间有限，必然导致大量劳动力资源闲置。迫于生存压力，农村劳动力不得不背井离乡，到城市或经济发达地区谋求发展。由于外部经济环境和社会条件扑朔迷离，农村闲置劳动力转移困难重重。主要体现在：第一，乡镇企业曾一度是农村闲置劳动力转移的主阵地，但20世纪90年代中期以来乡镇企业的发展转入低潮，其对农村闲置劳动力的吸纳能力严重下降。第二，外部经济环境不稳定使外出务工和从事非农产业的农民数量减少。外出务工一直是农村闲置劳动力转移的主要形式，随着市场疲软，消费需求不足，下岗职工明显增多。在世界经济一体化的今天，更有全球性的经济危机，使农民工的就业形势陷入极为严峻的境地。1997-1998年的亚洲金融风暴和2008年开始的全球性经济危机带来的失业高潮是最好的说明。第三，农民自身素质的制约。从数量上看，我国农村劳动力资源丰富，但由于农民普遍文化层次不高，在向非农转移过程中面临重重障碍，形成巨大的人力资源闲置。

（三）闲置教育资源

教育资源是指全社会需要并可能用于教育事业的人、财、物资源，包括已经投入使用的内部教育资源，也包括未投入但社会需要并可能投入使用的外部隐性教育资源。[3]就内部教育资源而言。第一，我国农村人口具有密度小、居住零散等特点，从而导致办学分散，学校学生人数过少，使得村级学校教育资源大量闲置。第二，教育资源向城市和重点学校倾斜。教育资源走向垄断，使得落后地区或基础薄弱学校的办学条件更为恶劣。乡村学校出现了大量教学楼闲置，或因得不到维修而成为危房。教师资源配置上城市优先，造成了城市及其近郊学校教师严重超编，而偏远乡村却严重缺编。第三，农村教育管理体制不健全。农村学校部分领导干部水平较低，缺乏专业的管理知识和基本的管理素养，更缺乏责任意识，挪用甚至挥霍教育资金而造成教育资源浪费与闲置。就外部隐性教育资源而言，由于缺乏吸纳各种教育投资的鼓励性措施，缺乏对农村民办教育的扶持力度，农村民办教育发展迟缓，多样化办学体系尚未形成。未能充分挖掘隐性教育资源、支持和积聚社会力量办学，从而造成了大量潜在资源“无形浪费”，同时也制约了教育资源的内部效率。

（四）其他闲置公共资源

除上述主要闲置资源外，农村还存在其他闲置公共资源。以公共卫生资源为例，在国家实行农村行政区划调整即撤乡并镇及镇镇合并的大环境下一些乡镇卫生院形成重叠设置，效率不高。据统计：全国乡镇卫生院病床使用率从1995年的40.7%下降到2001年的31.3%。乡镇医院的业务量不大，服务的利用率较低，有的地区接近70%的乡镇医院出现亏损或接近亏损的边缘。[4]大量的医疗设备和工作人员闲置，使地区公共卫生事业的发展陷入停滞状态。

二、闲置资源对新农村建设的影响

如上所述，农村中存在包括土地、劳动力、教育资源和其他公共资源的闲置。建设社会主义新农村，要求农村的发展走全面、协调、可持续发展之路，闲置资源的存在，与建设社会主义新农村的初衷相抵牾，阻碍新农村建设的进一步开展。

（一）浪费农村资源，不利于资源优化配置

资源是农村发展最重要的载体，其利用和优化程度高低，直接影响到农村经济发展快慢，农村资源闲置问题的存在，制约了农村资源的优化配置，阻碍新农村建设的深入开展。第一，土地资源闲置，使耕地质量下降和生态经济功能衰退，一旦土地长期抛荒，土壤的物理性质变差，肥力就会下降甚至消失，从而使原本尖锐的人地矛盾更为突出。同时，还造成农业投入浪费，农田基础设施价值得不到体现，给农业生产活动带来巨大的危害，不利于农村土地资源优化配置，影响到农村经济的发展。第二，经济大环境和农民自身素质不高不利于农民工的合理转移，加重就业危机，进一步导致劳动力资源闲置浪费。同时，农村劳动力资源浪费影响到整个社会人力资源的配置，更加剧了农民工流动难度，形成恶性循环。第三，农村教育资源闲置，加剧了教育资源的不合理配置，制约了农村基础教育的发展。基础教育发展缓慢，使农民对其信心不足，宁愿花更多钱把子女送进城市的学校就读，进一步造成教育内部资源闲置。基础教育发展缓慢，缺乏吸纳教育投资的鼓励性措施，使教育投资者望而却步，阻碍了社会资金流向农村基础教育领域。

（二）挫伤农民激情，制约主体功能的实现

农民是新农村建设的主体，在农业现代化和农村二、三产业发展以及农村民主建设等方面起着决定性作用。[5]因而，要推动农业发展和促进农村进步，必须提高农民的积极性，必须增强农民的主人公意识，提高农民文化水平的实用技能，实现新农村建设下农民的主体功能。在农村发展滞后情况下，劳动力转移是解决闲置劳动力的重要途径，但由于转移的配套机制不完善和劳动力转移困难，严重挫伤了农民的积极性，不利于农民主体功能的实现。一方面，外出农民工仍在农村保留土地承包权，但调节土地转移的配套机制尚未建立，使得农民工转移和土地转移不同步，故而，大量保留土地因未能及时经营和转移而抛荒。同时，留在农村的劳动力并不能扩大经营规模和调整经营模式，降低了他们自主经营的热情。另一方面，外出务工农民工被边缘化，处于一种尴尬境地。他们离开农村，大多是为了改变落后的生活状况，文化水平不高的农民工，向“非农”转移过程中困难重重。随着城市就业形势恶化，部分农民工选择回乡，当中部分人并不想回到落后的农村，宁愿成为游离城市之外的边缘人。这不但造成了更严峻的劳动力资源浪费，更引发了其他一系列相关社会问题。

（三）阻碍农村发展，进一步拉大城乡差距

建设新农村，要走农村与城市共同繁荣的道路，把农业和农村发展纳入整个现代化过程，改变农村落后的面貌，让亿万农民共享现代化成果。改革开放以来，农村得到了巨大的发展。由于工业化和城镇化的发展，城乡之间发展不平衡加剧，城乡收入差距进一步拉大，造成了相对之下的农村贫困。农村资源闲置，已经成为农村发展过程中不容忽视的阻碍力量，危害甚巨。其一，浪费农村极为有限资源，削弱了农业的基础地位，影响农村经济的可持续发展，农村落后状况得不到改善；其二，不利于农民收入增加和生活水平的提高，影响农村劳动力建设家乡热情和创造力的发挥；其三，制约农村基础教育发展，不利于农民素质的提升和全民族科学文化水平的提高。总而言之，农村闲置资源的存在，阻碍农村发展，进一步拉大城乡差距，给构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村带来严峻的挑战。

三、新农村建设视野下解决农村闲置资源的对策

建设社会主义新农村，重中之重是增加农民收入，这是农村经济发展缓慢，城乡居民收入差异日益扩大情况下的必然选择。发展农村经济，需要更多资源投入，如政策、资金、技术等。同时，更应该注意到原有资源和新投入资源的合理配置与利用，使之完全转化为促进农村发展的积极因素，因此，解决农村闲置资源问题是社会主义新农村建设的题中之义。

（一）树立科学资源观，充分利用闲置资源

资源有限本身就制约农村经济发展，闲置资源存在无疑更是雪上加霜。因此，在资源利用上，必须树立科学资源观，这是贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的必然要求，是有效解决农村闲置资源的必由之路。树立科学发展观，首要在于认识资源。资源不仅包括已投入社会事业使用的人、物、财等资源，还应包括未投入但社会需要的潜在性资源。闲置资源就是一种被忽视的潜在性资源，有着发展使用空间。树立科学发展观，关键在利用资源。过去的那种片面追求经济发展和单一性的计划管理体制，过分强调经济快速发展，忽视资源配置的优化，造成大量资源浪费与闲置。闲置本身就是一种浪费，因而有必要对其进行优化整合，并充分利用资源，以期转化为推动农村发展的积极因素。

（二）加强土地监管，有效利用闲置土地

闲置土地严重影响到农村经济发展，因而必须加强对土地监管与利用。一是要健全土地承包责任制，完善耕地流转机制，增加农田补助投入，加强基础设施建设，改良土壤，切实减轻农民负担。二是要实行宅基地的所有权和使用权分离，在法律范围内允许村民依法进行自由转让。也就是把使用权明晰化，宅基地所有权集体属性不变，但使用权明确到村民使用者头上，从而减少农村土地的闲置。[6]三是加强闲置土地清查与经营。清查闲置土地，落实集体和个人责任制，做到不让一寸土地闲置。经营闲置土地，让闲置的土地资源重新“活”起来，实现资源优化配置。四是防止新的闲置土地出现。建立土地集约利用机制和建立退地机制，多层面地完善闲置土地处置政策，在工作实践中有效地处置闲置土地，使得土地资源得到及时高效地利用。[7]

（三）培养现代农民，促进劳动力资源有效转移

农民是建设社会主义新农村的主体，农村劳动力状况直接关系到新农村建设能否顺利进行。由于农民素质普遍较低，丰富劳动力资源优势未能体现出来，培养现代农民，促进劳动力资源有效转移成为当务之急。首先，大力发展农村教育，提高农民整体素质。培养现代农民，是发展现代农业、建设新农村的迫切需要，也是提高农村劳动力流动、提高农民工的生存能力的必然要求。不但要着力加强农村义务教育，更要加快发展农村职业教育，增进农民的文化素养和相关专业技能，大幅度提高农民的综合素质。其次，贯彻农村城镇化建设，改革现行的户籍制度，打破和消除城乡二元对立，出台农村闲置劳动力的规划与方案，为农村闲置劳动力转移创造制度保障。第三，调整农村经济结构，最大限度实现农业内部充分就业。据统计，有近500万名农民工回到农村发展现代农业、创办工商企业，成为推进新农村建设的一直重要力量。[8]

（四）优化教育资源，完善农村教育管理体制

教育在农村发展中占有重要地位，教育资源闲置直接影响到农村教育发展，不利于社会主义新农村建设。笔者认为，可以从如下几个方面着手。第一，优化教育资源配置，整合农村教育资源。克服农村办学过于分散，整合分散闲置的教育资源。改变城市优先和重点学校优先的配置方式，改善农村办学条件，增加农村教育经费，平衡区域发展，走全面、协调、可持续发展道路。第二，改革农村教育管理体制，建立教师激励机制。提高教育资源的使用效率，必须彻底改革旧的教育管理体制，建立产权清晰、职责明确、政事分开、管理科学的现代学校制度。提高农村教师待遇，统一城乡教师工资标准，鼓励和吸引更多的教师投身农村教育。第三，挖掘外部隐形资源，吸收社会力量办学。制定优惠政策，放宽个人办学限制，鼓励私人直接办学投资于农村教育。通过各种途径，吸收大量的社会闲散资金，改善农村办学条件，提高规模效益，从而提高教育资源的使用效率。

参考文献

[1]杨伟英，对建设社会主义新农村的思考[J]安徽农业科学2007，35（34）

[2]刘高见，段剑南，唐艳，农村闲置土地的成因与对策分析[J]消费导刊2008，（9）

[3]冯文全，夏茂林，当前农村教育资源的使用效率问题及解决的基本思路[J]兰州学刊2006（1）

[4]汪金鹏，我国农村公共卫生体系现状及宏观改革措施[J]中国卫生资源2006，（2）

[5]徐永新，社会主义新农村建设视野下农村劳动力流动问题探析[J]河南社会科学2008，16（4）

[6]郑文武，闲置土地收回中的法律问题[J]中外房地产导报2003（9）

[7]张素琴，严政，完善处置政策，创新退地机制有关闲置土地处置的思考[J]浙江国土资源2004（11）

[8]中办调研室一组，农村劳动力转移与回流问题调查[J]学习与研究2007