农村水利工程管理制度改革探讨

张　军

摘要农村水利工程是农村经济发展的重要基础设施，水利工程管理制度改革是农村社会改革的一个重要组成部分。分析了农村水利工程管理制度改革的主题和方向，探讨了农民作为农村水利工程投入和管理主体的相关问题。

关键词农村水利；管理制度；改革

中图分类号S277.7文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）06-0240-01

1农村水利工程特性

农村水利工程在国民经济和农村社会发展中占有极其重要的地位，与其他农村基础设施相比具有本质和内涵上的不同，与大中型水利工程相比也有其固有的基础性、公益性、系统性、垄断性、政策性、经营性、区域性等特性。

农村水利工程是农民抗御自然灾害，改善农业生产条件、农民生活和农村生态环境的重要基础设施，在整个国民经济发展中具有很强的“基础性”作用。这些工程点多、面广、量大，遍布乡村每一个角落，它们既是水利系统工程的坚实基础，又与农村道路、供电、交通、农业等基础设施协同构成农村社会化服务体系。

目前，绝大部分农村水利工程承担着农田灌溉、生活供水和水产养殖等兴利职能，也承担着防洪抗旱、除涝降渍、治碱防病等除害减灾职能，具有较强的公益性，但同时也兼有经营性。农村水利工程作用从表面上看，都是比较单一的。但是从水文规律上讲，地表水之间、地下水之间、地表水与地下水之间都是相互关联和互相作用的。因此，按照水文规律和规划原则所设计兴建的这些工程，在水事运作上也必然是相互关联的，具有明显的系统性。

水资源是一种特殊资源，虽然可以在一定条件下再生，但是也需要上万年的时间。随着经济社会发展，水资源的供需矛盾将不断加剧，目前已由农村争水现象扩延至城市争水，甚至国与国争水。这种矛盾出现以及发生的社会冲突，在一定程度上促使水资源和水工程所有权产生垄断性。受水资源垄断性的影响，加上地形、地域等因素的限制，多数农村水利工程也具有天然垄断性。

2农村水利工程管理制度改革

研究农村水利工程管理制度改革有关政策，不妨先以一般企业产权制度改革为参照作一比较和分析。与之相比，基于三方面考虑：一是两项改革都是在公有制为主体、多种经济成分共存的基本经济制度下进行，有相似之处；二是企业产权制度改革在我国开展较早，已探索和总结出许多可借鉴的经验；三是改革的切入点都涉及“产权”归属问题。但两者在本质、内涵和表现形式等方面又有所不同。

农村水利工程管理制度改革与一般企业产权制度改革性质的不同，导致两者所遇到的问题和改革的方法、手段、步骤都不一样。因此，进行农村水利工程管理制度改革，不能完全硬搬企业的做法，应在借鉴其成功经验的基础上，进一步认真分析农村水利工程自身所具有的特性，从而找出解决问题的答案。农村水利工程管理制度改革，应以水资源国家所有为基础、以水资源有偿使用为前提、以农民受益和工程可持续利用为目的，稳妥开展，逐步推进。做好这一工作，首先，要明晰工程所有权和使用权；其次，根据工程的不同类型组建相应的用水合作组织，确定管理主体或法人主体，切实加强工程运行管理及维护；最后，站在农村水资源可持续利用和高效利用的战略高度，对农村各种水源进行综合规划和合理配置。这是改革的大方向。当前，多数农村水利工程产权属“国家和集体”所有，中央、地方、农民三者都有份，这就造成所有者“缺位”、产权不清、责任不明等问题。解决主体问题，实现由无主向有主转变，必须先从明晰产权入手，通过产权划分和水权分配来确定工程管理主体，并明确其责权利关系。

农民始终是农村水利事业发展的主体。尊重农民意愿，依靠农民力量，合作兴办水利，是发展农村水利事业的基本原则。但政府要做好引导、扶持、监督、服务4个环节。对小微型农村水利工程要按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，广泛吸纳社会资金，调动农民群众和社会各方积极性。各级政府要在政策支持、法律保护和资金补助方面给予支持和保障；对大中型水利工程，首先要做好工程的定位工作，即把工程定性分为公益性、经营性和兼有二重性的3类，然后按照“管养”分离的政策，明确投资主体或法人主体。第1类公益性工程（如堤防、排涝等）的投资，应根据公共财政制度，明确纳入各级财政预算，实行收支两条线；第2类经营性工程，明确定性为管理主体（或法人主体）实行自负盈亏、自我经营、自我发展；第3类兼有二重性的工程，也就是既承担着防洪、排涝、生活供水等公益性职能，又承担着发电、工业供水、综合经营等经营性职能，这类工程的投资应按照以上2类工程明确划分投资主体，但更应注重调动法人主体和受益群众的积极性。

根除喝“福利水”、“大锅水”的弊端，实现工程良性运行，就必须在管理体制上下功夫，改过去无制管理为有制管理，完善和建立健全各项政策法规体系和用水管理制度。首先，制定与经济社会发展相适应的政策法规体系。如水资源管理条例、节约用水条例等。其次，建立层层模拟法人主体负责制和模拟市场买卖制度。目的是通过建立模拟法人“主体化”、独立核算“企业化”、层层买卖“市场化”、承诺服务“透明化”的用水模拟市场运作机制，有效杜绝“人情水”和“福利水”。这种做法最大优点是以水交易为手段、以利益驱动为纽带、以工程良性运行为目的，充分调动各方积极性和管水人的主观能动性。再者，建立合理的水价形成机制，促进节约用水。要在逐步实行用水总量控制和农户定额管理的基础上，建立合理的水价运行机制，用经济杠杆调节和促进节约用水。同时，还要逐步建立水利基金筹措制度、灌溉用水制度、工程运行管理等制度，使它们相辅相成，形成联合机制，进而有效保证农村水利工程的良性运行和持续利用。

农村水利工程管理制度改革，必须结合国情、县情和区情，将指导思想定位在进一步巩固和发展农村水利基础设施建设上。政府应加大对农村水利的财政转移支付力度，加强宏观调控、引导、扶持、服务和监督工作，做到“有进有退”、“有所为有所不为”；农民应始终明确自己是农村水利工程投入和管理的主体，积极适应市场经济的要求，不断提高自身素质，加强工程运行管护，降低农业生产成本，实现增产、增效和增收；水行政主管部门要始终高度关注改革的动向，及时发现问题、解决问题，不断总结新经验并予以推广，以促进农村水利事业持续发展。