五步冲破户籍城乡分割

崔晓黎

“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户。”直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。

编者：据公安部消息，截至2008年12月9日，已有河北、辽宁等13个省、白治区、直辖市相继出台以取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施。伴随着780万农民工的提前返乡，解决农民工就业问题成为2009年中国政府面临的一大考验，和我国9亿农民未来生计与前途紧密相关的户口问题再次受到广泛关注。

人类社会发展史上有过游猎时期、游牧时期，也有过游农时期，现在我们正处在有别于一般工业化国家的“游工时期”，全国1.4亿农民工处于高度流动状态，但不论如何流动，都改变不了他们“农业户口”的身份。

我国目前的户籍管理制度是从1953年11月，我国政府全面实行粮食“统购统销”开始的。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》公布实施，户籍制度的框架基本形成。此后二三十年间，不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。这一体系被普遍批评为是城市对农村居民的歧视性制度，也被认为是“二元经济结构”的最显著标志之一。虽然多年来要求取消的呼声极为高涨和普遍，但它的形成和改革远比我们想象的要复杂得多。

户籍严格管理的50年

目前我国城乡户籍制度的基本精神是，公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，反过来则有十分严格的约束，尤其城乡间的迁徙权力受到严格限制。

1958年的“暂行条例”第十条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明。”

同年4月，《公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见》进一步解释：“农村与农村之间，县城、集镇与县城、集镇之间，省辖以上城市之间的迁移，均应凭迁出地的迁移证件给予登记户口。”1977年，《公安部关于处理户口迁移的规定》更集中反映了当时的户籍政策：“从农村迁往市、镇(含矿区、林区等)，由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户”；“与市、镇职工、居民结婚的农村人口(包括上山下乡知识青年)，应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户”；“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇”。

这套制度还把户口管理与城市居民的粮油关系死死地绑在一起。此后几十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在1.5‰以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这实际上已经远远超出了一般户籍管理的范畴。

直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理上又出现了新的问题。比如，户口作为一种资源进行买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体，以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题，以及户口从城市反向向农村流动的问题等。2001年，公安部提请国务院批转的《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口。”但仍然仅指县以下的小城镇。

2002年，广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后，黑龙江省哈尔滨市也进入试点。目前原有的旧户籍制度受到越来越大的冲击，但总体框架并没有根本改变。

户籍制度城乡分割

新中国刚成立的时候，国家并没有限制不同区域人口的自由流动。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的发生率高达35‰到50‰，绝对数在2000万到3000万之间，而当时城市总人口只76000万到8000万。就城市的就业来看。当时产业工人只7600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对突然出现的人口流动大潮，政府被动出台了一系列限制农民进入城镇的文件：

1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现。

1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》。

1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》。

1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》。

1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。当时农村人口向城市流动问题的严重性由此可见一斑。

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》通过之前，当时的公安部长罗瑞卿就条例做了说明，“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段话可以很好地解释我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑。

在此基础上，我国逐步形成了以户籍管理为手段的城乡分割、区域分割、行业分割、核算单位分割的多元公有制体系。这一体系内，不仅城乡之间不能自由迁徙，城城之间、乡乡之间、单位与单位之间也不能随意变动。

当初的决策并非出于对农村居民的歧视而制定的，是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。经济学上常用“陷阱”一词来形容一种错误模式选择的必然结果，新中国计划经济时期自护籍制度，就是当时计划经济模式选择后出现了事与愿违的“陷阱”。

户籍改革要从社保入手

放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，所以改革户籍制度，也要从改革社会保障制度人手。我国的社会保障，过去由职工所在单位负责，现在由地方政府负责，而且仅限于缴纳社保基金的就业人口。目前有些地区宣布一次性取消农业户口，变为统一的居民户口，但这解决不了城乡之间、地区之间人口自主迁移的问题，只是户口名称上的变化而已。所以户籍改革的第一步必须解决社会保障支付在全国的均一性和全覆盖问题。

改革户籍制度应该先城后乡。户籍制度改革很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然要以不断减轻农民负担，增加农民最紧迫需要的补贴，如教育、医疗、养老等的支出，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设等为上策，之后再逐步与城市的社保标准与规范对接。

可将城市郊区建成农民工在城市定居的过渡“平台”。农民进城务工，如果没有当地户口，在社保及相关福利上很难操作。但在城市定居费用很高，举家迁移和半举家迁移很难实现。可以在大中城市的郊区，以村委会为单位，选择非基本农田，为农民工建立单独的生活居住社区，作为农民转变身份，申领当地户口的过渡性“平台”。对当地政府来说，也有了统筹解决流动人口问题的缓冲余地。

允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城落户需要资金的支持，如果土地的承包权和宅基地均能出售的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会有很大的帮助。同时，对农民进城后，是选择先“卖地”(承包权出售)后“入户”(申领城市户口)，还是后卖地先入住(进城打工暂住)，均由农民自主决定。

农民进城申领了当地户口后，城市社保的相关规定应该自动生效。比如，劳动力按其年龄，60岁以上可领取养老金，与当地居民待遇相同。也就是承认其过去的劳动年龄为城市职工工龄，视同其已经缴纳了社保基金。同样，尚未达到退休年龄的劳动力，从领取城市户口开始缴纳社保基金，但以前在农村的劳动年限，追溯到18岁，均应当视为已经缴纳了社保基金。医保也应当参照此办法制定。