万里与农村改革

赵树凯

1995年9月，《万里文选》正式出版。10月的一天，我去人民出版社取了文选的稿费，送到万里办公室。他正坐在沙发上看一份大字版的《参考消息》。我告诉他这是文选的稿费，他问了一句：“你们也有吗？编辑工作很辛苦。”然后嘱咐秘书沈梦罴说：“捐给希望工程吧。”

上世纪80年代上半叶，万里是分管农村工作的中央政治局委员和国务院副总理。我在中央书记处农村政策研究室工作时，几乎在每年的中央农村工作会议上，都有机会听他的报告。后来参加编辑《万里文选》的过程，于我则是一个更加丰富具体的学习机会，我对农村改革的历史过程有了比以往更深刻的认识。

邓小平曾说：“中国改革从农村开始，农村改革从安徽开始，万里同志是立了功的。”民间则有谚语：“要吃米，找万里。”而今，这场改革的发轫过程，已经成为30年前旧事。但是，重温这个历程，可谓启示良多。

坚冰的突破

历史上的许多改革，往往都是危机引发的。1978年，安徽出现了历史罕见的大旱，受灾面积大，持续时间长。当时的媒体报道：“活着的人没有见过这样的大旱。”大旱不仅破坏了春播，导致了夏季歉收，连秋天播种也难以正常进行。而如果没有秋播，来年的农民生产生活将出现更大的危机。在这样的情景下，为了种上麦子一些地方突破生产队经营规模，将地包给农民分组耕种，甚至分户耕种，这被称为“借地种麦”或者“借地度荒”。这种在当时来说属于“资本主义”的生产经营方式，政治上犯了巨大禁忌。

这年9月，万里视察了旱情尤其严重的滁县地区，了解这个地区的“借地度荒”等办法。他在省委会议上讲：“与其抛荒，倒不如划出一定数量的耕地借给农民个人耕种……在严重干旱的非常时期，必须打破常规，采取特殊政策，战胜灾害。”这番话，实际上是在政策上允许包田到户。

这种办法立即招来了非议。有人说：“借地给社员种，是不相信集体经济的优越性，用这种办法调动的积极性不是社会主义积极性！”有的说：“为什么借地给社员个人种，集体就不能种吗？这可是方向道路的大问题。”万里的回应是：“我讲的是集体无法耕种的土地，如果集体有办法耕种，那就不存在‘借地的问题。总的原则是，不管是集体还是农户个体，只要把可以种麦种菜的土地都种上就行了，种上了就可以有收获，总比抛荒好。不管是集体还是个体生产的粮食，吃了都解饿、饱肚子都可以度荒。”

“借地度荒”政策的出台，直接引来了更大的政策突破。于是，那些过去被称为“秘密武器”，已经被农民偷偷摸摸采用的承包到户，到组的办法，公开出笼了。1978年9月的一个晚上，万里专门约见滁县地委书记王郁昭，听他详细介绍了滁县地区的“秘密武器”，并给予明确的肯定支持。随后，万里主持制定了支持这些探索陛办法的省委文件。

1978年前后的安徽，同全国一样，围绕可否进行联系产量建立农业生产责任制，可否允许包产到组甚至包产到户，担心忧虑很多争论也很激烈。万里在这个时期的一些讲话，在当时的政治氛围下不仅别开生面，而且堪称振聋发聩：“现在有的人说我们搞落实农村经济政策是‘好行小惠，言不及义，是在搞‘变相单干、‘复辟资本主义，是‘反对学大寨，有的甚至写文章公开批我们。谁是谁非，实践会作出公正的结论。我们不能受那些闲言碎语的影响，而必须从我们的实际出发，从我们的现有条件出发，该怎么于还是怎么干。”“包产到户问题过去批了十几年，许多干部批怕了。但是，过去批判过的东西不一定是错误的，有的可能是批对了，有的也可能本来是正确的东西，却被当作错误的东西来批判。必须在实践中加以检验。”“你们干吧，搞富了再说。搞包产到户如果要检讨，我检讨。只要老百姓有饭吃，能增产就是最大的政治。老百姓没有饭吃，就是最坏的政治。”“我们要求解放思想，实事求是，全心全意为人民服务，把人民生活、人民的民主权利放在第一位，这叫不叫政治？这才是最大的政治嘛！”

高层的阻力

对万里在安徽的农业新政，来自上层的批评指责更为激烈。突出的是两件事即人民日报的批评事件和中央农村工作部门的反对。

1979年3月15日，《人民日报》发表了张浩《“三级所有，队为基础”应当稳定》的来信和编者按。编者按指出：“已经出现分田到组、包产到组的地方，应当正确贯彻执行党的政策，坚决纠正错误做法。”这封信标志着上层领导对改革的否定，也显示了政策主张的冲突已经诉诸党报，这在干部和农民中造成了很大的震动和恐慌。

《人民日报》读者来信发表的第二天，万里来到滁县地区。他批评了基层干部的慌乱情绪，对《人民日报》文章的作用轻描淡写：“不就是一封读者来信吗？就引起这样的震动？”“正确不正确，你自己不知道吗？为什么不看群众，不看实践？”

事实上，《人民日报》的这封读者来信确实有很强的政治背景，是由负责农村工作的中央领导直接批转《人民日报》的，编者按是出自国家农委。此前，这位不赞成家庭承包的中央领导曾亲自与万里通话。万里在电话中表示，现在已进入春耕大忙季节，不管什么责任制形式，一律稳定下来，秋后再说。

1980年1月，国家农委在北京召开全国农村人民公社经营管理会议。会上，安徽省农委的同志介绍了安徽实行联产计酬的改革和成效，遭到大部分人的反对。国家农委的领导表示，要按中央文件规定办，即“不许分田单干”，“也不要包产到户”。省农委主任周日礼回到安徽后，将会议的情况向万里作了汇报，请示如何传达贯彻。万里的决定是：不传达。

1980年春节前夕万里来到大包干的诞生地小岗生产队。当生产队反映，有人指责小岗是开倒车时，万里当即表示：“地委能批准你们干3年，我也能批准你们干5年吧！只要能多打粮食，对国家多贡献，集体多提留，社员生活能改善干一辈子也不是开倒车……谁要再说你们开倒车，这场官司由我万里去打了。”

政策的转折

1980年2月，万里调离安徽回北京，任国务院副总理。以通常的政治想象，会以为安徽的农村政策已经正式获得中央认可事实上，事情没有这样简单。1980年的上半年，可以说是政策争论最激烈的时期，主要是围绕着“包产到户”，“包干到户”是姓“社”还是姓“资”进行的。

万里在上调中央之前，安徽省委已经为农业大包干报上了“户口”正式允许包产到户包干到户作为一种农业生产责任制形式。但是，万里离开以后，形势发生了变化，这个“户口”是应当保留还是应当注销，在省内出现了反复争论更加激烈。

从当时中央媒体的态度来看继续显示出否定的力量占上风。国家农委的机关刊物《农村工作通讯》1980年第二期发表了《分田单干必须纠正》一文，对安徽的包产到户公开点名批判，接着，第三期又发表了《包产到户是否坚持了公有制和按劳分配？》一文，还加了编者按，针对万里在安徽农业会议上的讲话——“包产到户不是单干而是责任制的一种形式”的论点，进行指责。

转折发生在1980年夏秋之间5月31日，邓小平在“关于农村政策问题”的谈话中，明确肯定了安徽包产到户和大包干到户的责任制。他说：“安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大，‘凤阳花鼓中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。”邓小平这个讲话并非一言九鼎，没有终结政策意见的分歧，不论在中央还是在地方，争论还在继续。

9月中旬，中央召开了各省、市、自治区第一书记座谈会，讨论农业生产责任制问题。与会地方大员的观点，分为截然相反的两种立场。因为有的省委书记坚持认为人民公社道路才是“阳关道”，而包产到户是“独木桥”，贵州省委书记池必卿说：“你走你的阳光道，我走我的独木桥，我们贫困地区就是独木桥也得过。”这次会议最后形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，即“中发[1980]75号文件”，对能否实行包产到户问题作了“区别不同地区、不同社队，采取不同的方针”的规定。

然而，上层的反对意见依然很强烈，主要来自中央的农村工作部门。1981年3月，万里参加了农业部党组会议，严厉批评了这些部门。他说：“有些人拿了工资，吃饱了饭，凭老经验，凭主观想象，在北京城里说长道短。”“他们脑子里只有抽象的农民，哪怕农民饿肚子也不理。”

之后，万里主持制定了中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》，即著名的中共中央1982年一号文件。这个文件第一次以中央文件的形式肯定了联产计酬、包产到户，包干到户“是社会主义集体经济的生产责任制”，“是社会主义农业经济的组成部分”。至此，家庭承包取得了政治上的决定性胜利。

改革的逻辑

改革者并不总是成功，改革成功需要多方面的条件。万里为什么会成功？我的初步认识是：万里身上体现出来的改革精神，集中表现为对中国农民深刻的理解和深切的尊重，基本特点是以解决民生为基本政治前提，以尊重民权为根本工作原则。具体表现在三个方面：

其一，以民生作为“好的政治”和“坏的政治”的根本标准。

1978年秋，在一次省委座谈会上，研究如何解决凤阳农民外流讨饭问题。有人说，那里农民有讨饭的“习惯”。万里气愤地指出：“胡说！没听说过讨饭还有什么习惯，讲这种话的人立场站到哪里去了，是什么感情？”“社会主义还要饭，那叫什么社会主义？解放快30年了老百姓还这么穷，社会主义优越性哪里去了？”“共产党不代表人民利益，不关心人民生活，算什么共产党？要你这个党干什么？哪个拥护你？我就不拥护那种让人要饭、饿死人的党。”“我们共产党人怎么可以不关心群众的吃饭问题呢？谁不解决群众吃饭问题，谁就会垮台。”“我们说共产主义是天堂，如果天堂穿不上裤子吃不上饭，老百姓去不去呢？”

正是在这样的情况下在改革初期高层的争论中，有的领导问万里，在“社会主义”大方向和老百姓之间，你要什么？万里断然回答：要老百姓。

其二，充分相信农民的智慧和创造。1979年3月的一天，万里下乡走访农户，看见一户农民家种的大蒜长得碧绿。万里问：“大蒜栽得这么密能长大蒜头吗？”户主回答说：“我指望这片大蒜能卖上—二百块钱。这片蒜地可以收获三次，从现在开始就可以间苗卖青蒜，拿到城里卖，一小把（十棵）能卖二三毛钱，第二次可以卖蒜薹，一斤能卖一两块钱，第三次才是卖大蒜头。”万里点头称是，对随行人员说：“你们看中国的农民是多么聪明，他们积累了几千年的经验，把老百姓的积极性调动起来，还愁中国的农业搞不上去吗？”

类似的话，万里在多种场合反复讲过。他对新华社记者张广友说：“农民种什么我们要管，收入分配我们也管，而且从上管到下，管得那么具体，我们懂吗？我们了解情况吗？我们能管得好吗？所以我提出了个自主权问题。这个问题应当说很大，实质上是如何对待农民的问题……农民的种植权、产品支配权，我们全都管了，农民还有什么权利？”

据说还有一次很有意思的争论。万里反复强调包产到户受到农民群众的拥护能够解决农民的吃饭问题。有的领导反驳说，农民不懂马列主义，领导干部不能不懂马列主义，如果农民拥护什么就干什么，那岂不成了农民的尾巴那就不是马列主义，而是尾巴主义。万里回答说，我就是尾巴主义，而且要努力当好农民的尾巴。

其三，倡导从制度上保障农民的权利。万里思想的不同凡响之处在于把关心农民利益和尊重农民的选择有机地结合起来。他说：“在改革中，如何认识农民、对待农民，始终是摆在我们面前的一个根本性问题。”他在回顾改革的经验时曾说：“农村第一步改革中有个好的做法，就是从各地不同的实际情况出发，尊重群众意愿，放手让群众在实践中选择最适宜的经营形式，看不准的就不急于简单地肯定或否定，更不扣帽子、打棍子。这是符合实事求是精神的。”

正是在这种思想基础上，万里坚持在政治上要保证农民权利，保证言论自由，积极推进政治改革。他在改革之初就大力提倡发展农村民主。1980年1月，万里在嘉山县说：“基层干部没有选举的，是否可以选举。让老百姓自己选组长、队长，看看谁能带领他们‘三增加。”“奖励基层干部，县里可以建议，决定权在群众，群众对干部选有权，撤有权，奖有权。”他还指出：“人事制度必须改革。什么时候能真正实行民主管理、民主选拔干部，事情就会好办些。”

于政治家而言，对农民群众的深刻理解和深切尊重，既是一种哲学思想，也是一种政治态度。我把万里这一代改革家的这种政治态度概括为“尊农精神”。这种精神不仅把农民生计视为最重要的政治，而且认为农民有智慧、有能力来解决自己的生计。“尊农精神”所强调的是尊重“农民”本身，不是将农民看作依附在土地上的“落后分子”，而是真正地将他们视作社会生活的主人。农民并不是总需要“教化”和“施舍”的子民，而是真正的国家公民，是社会的主人翁、既然是公民，那么他们在政治上和法律上的平等权利，就应当得到保护和尊重。他们的权利、理性和创造性，理应成为引导政策调整的依据，应当让政策去适应农民的需要，而不是改变农民来满足政策的需要。

体制的空间

改革的主要阻力来自政治方面。不仅来自既有的政治理念，而且来自既定的政治体制，因为原有政治体制和管理体制，不包容这种新的农业生产经营方式。基于传统社会主义理论而建立的政治经济体制，是一个高度集权的封闭系统、这样的体制在根本上不允许创新和改革。在这样的制度环境下，改革者如果要成功，需要有超常的政治运作。万里主导安徽农村改革的成功之处，表现在两个方面一方面，敢于用新的理念来解释社会主义，另一方面，有效地调动了体制内外的政治支持。

在体制内，最重要的是拥有邓小平等政治家的支持，从而建立了改革者的权力基础。万里曾经说：“中国农村改革没有邓小平的支持是搞不成的。1980年春夏之交的斗争，没有邓小平的那一番谈话，安徽燃起的包产到户之火，还可能会被扑灭。光我们给包产到户上了‘户口管什么用，没有邓小平的支持，上了‘户口还很有可能会被注销的。”邓小平等政治家对于万里的信任支持，构成了正式政治结构内部的一种非正式结构。这种非正式结构为制度创新提供了新的空间。这是一种本质上的政治庇护关系，降低了改革者的政治风险。或者说，这种正式结构之外非正式结构的存在，为僵化而集权的政治体制打开了一个缺口。

考察农村改革在政治层面的发生发展过程，包括改革以来一些重要的改革举措的推进过程，我们发现，在政策大环境不利的背景下，改革之所以能够成长，重要的原因是某些上层领导的默认和支持。正是这种由上级领导和下级改革者建立起来的非正式政治网络，推动了改革在夹缝中成长，并导致政策主流的转变，甚至瓦解了正式的政治结构。但是，我们也要看到，如果这种非正式过度发达，则显示一种政治体制的制度化水平不够。一种体制，如果是长期依靠领导默许来进行改革创新，而不是体制本身能够包容创新，说明这个体制开放程度低，僵化程度高，不能很好地回应和适应社会环境变化的需要。从更宏大的社会背景来看，这种不包容创新的体制很难适应时代潮流和公众需要。农村改革的过程显示_中国的政治体制具有很强的封闭性，基层群众没有真正畅通有效的利益表达渠道，因此，万里、王郁昭等地方领导人，成为在体制内表达农民意见的代表。他们本身掌握一定的政治权力l有比较高的政治位势，这才使得他们可以对上表达农民意见，对下保护农民的创新。在这个过程中，我们看到，农民没有自己表达的专门渠道，也没有自己的组织。他们不得不寄托厚望于一些勇于改革的官员，不得不让管理者代表自己。这就是我们政治体制的缺陷。在这样的政治体制下体制缺陷则靠万里这样的改革家来弥补。这是改革家的伟大，但显示了体制的不幸。而在一个健全的政治环境下农民这样一个庞大的社会利益群体，则能够有自己有效的利益表达渠道，有自己的利益表达组织，从而实现与体制本身的良好互动。

如果说农村改革过程首先是一个政治过程，那么，继续深化改革，仍然面临这样的重大问题——改进政治运作方式，创新政治权力结构，发育新的政治游戏规则，构造新的政治体制政治是管理众人之事，要管理好众人之事，就不能封堵众人之口，就必须倾听众人之言这种倾听不应当是停留于政治表态，不能成为领导人的个性特点，想听则听，不想听则不听，而应该成为制度特点，必须有开放的制度安排作保证，在一个合理的制度下，不论失势还是得势，不论主流还是支流，都应该有足够的渠道参加到政策主张的交流中来。不论是什么样的政策主张，都能在制度上得到足够尊重。因此，政治领域的体制创新还有巨大的开拓空间，这种创新的直接目标应该是，建立稳定的制度和基本的程序，使得多方面社会力量能够通过这些制度和程序，去参与政策过程并实现自己的利益。令人感到欣慰的是，现在，体制创新正在加快，社会群体利益的公开表达和有序竞争正在走向制度化。

也许，正是基于改革过程的艰辛而体会到政治体制改革的重要性，万里在1986年一次并不是很重要的会议上，发表了一个非常重要的讲话。他说：“为了创造民主、平等、协商的政治环境，必须坚定不移地执行‘百花齐放、百家争鸣的方针。不但对科学技术、文学艺术实行这样的方针对政策研究、决策研究也要实行这个方针不但对自然科学要实行这个方针，对社会科学也要实行这个方针。这个方针应该是我国政治生活、思想理论、文化建设中坚定不移的战略方针这是社会主义高度民主的重要标志。”“如果在人民内部政治问题不能争鸣，只能领导人独鸣，又谈得上什么‘高度民主呢？我认为，我们应该广开言路，破除言禁，把宪法规定的言论自由切实付诸实施。”我的理解，万里倡导政治上的“双百”方针，实质就是坚持政治上的开放和竞争。

危机促成了改革，但这并不是说，危机是改革的决定因素。在同样的政治气候下在同样的自然灾害面前，有的人选择改革，有的人没有选择或者不选择改革，决定因素便是领导者的见识和担当。中国改革已经历时半个甲子，改革取得了举世公认的成就，但还没有大功告成不仅建立市场经济体制还有许多事情要做，而且在政治体制上还有更多事情要做。

时代正在呼唤改革家。

（作者系国务院发展演讲中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长）