高校实行国库集中支付探析

王珍兰

摘要：自从实施国库集中支付以来，各地区、各部门从制度上、管理上不断完善和规范，实现了财政对各单位预算执行、资金流向的监管，有效地提高了财政性资金的使用效率。本文分析了国库集中支付制度的实行对高校的作用、影响及其对策。

关键词：高校；国库集中支付；财务管理；财务风险

中图分类号：F230

文献标识码：A

文章编号：16711165(2009)01009305

为了加强财政管理监督，提高财政资金使用效率，增强财政在宏观调控中的作用，2001年国家印发了《财政国库管理制度改革试点方案》（财库[2001]24号），该方案要求在“十五”期间必须建立以国库单一账户为基础，资金缴拨以财政国库集中收付为主要形式的现代国库单一账户体系管理。现就国库集中支付制度实行以来对高校的作用、影响及其对策进行探讨。

一、 国库集中支付对高校财务管理的作用

国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。实行国库集中支付以后对高校财务管理有以下几方面的作用：

（一）促进高校进一步强化预算管理

实行国库集中支付后，财政资金不再直接下拨到高校，而是将所有的财政性资金都集中在国库单一体系内运作。首先，财政部门把对高校预算资金的事后监督变为事前和事中监督，制定了“有预算才能支出”、“预算支出渠道不得随意变更”的刚性规定。其次，高校用款只能在经财政部门批准后的计划内分别以财政直接支付和财政授权支付两种方式使用资金，且人头经费、专项经费均采用直接支付，高校不能随便改变项目和用途；专项经费必须事先提出详细的论证报告和预期效益；用款计划分到类、款、项。根据零基预算，用款计划年末结余要注销，第二年再做追加预算并重新申报用款计划。因此，国库集中支付的规范化管理，促使高校必须如实申报用款计划，防止挪用资金，提高资金使用效率，从根本上提高了高校编制预算的准确性、科学性、严肃性。[1]

（二）提升高校财务管理水平

国库集中支付改革给预算单位的财务管理和会计核算带来了许多变化，除了预算单位规范，预算编制和核定趋于准确，预算执行水平较以往提高外，还培养了单位内部各部门按计划用款的意识，促进合理安排工作及用款，也促使财务人员不断提高业务水平。过去财政性资金拨付制度是政府调控高校办学资金运作的重要手段，财政性资金支出层层转拨，多环节转账，给财政监督和控制增加了难度。实行国库集中支付后，收支直达，减少了中间环节，降低了行政成本，避免了资金被层层截留，有效地提高了政府宏观调控能力和配置资源的效率。使财务工作规范于平时，资金支付环节透明，资金流向清晰，为财务监督提供了良好的平台。职能的细化和明确，有助于内部制约机制的强化，使高校财务管理水平跃上了一个新台阶。

（三）降低高校财务风险

实行国库集中支付能降低高校财务风险。高校最常见的财务风险是偿债能力风险和支付能力风险。“十五”期间，为满足“扩招”以及学校自身发展需要，高校整体发展以外延扩大为主，高等院校纷纷建新校区，购置大量仪器设备。虽然高校收入总量不断增加，但远不能满足教育投入迅猛增长的需要。学校因基本建设、实验仪器设备购置以及人才引进等方面存在较大的经费缺口。在这种形势下，以“银校合作”为主要方式来缓解学校资金不足的矛盾成为大多数高校的选择。贷款搞建设是目前我国高校发展最为普遍的现象。高校银行贷款在短期内对高校建设和发展具有资金量大、易较快实现建设目标等有利作用，但随着贷款规模的增大，高校贷款资金的还本付息必将给高校的稳定发展带来负面影响。高校债务负担过重，财务风险日渐显现。且高校由于其自有账户资金和收费权,很容易获得商业银行贷款。实行国库集中支付制度,建立国库单一账户体系后,高校只有一个零余额账户,所有的资金都集中在国库单一账户中,高校当年的所有支出项目都要依据当期的预算提出用款计划,得到财政部门的批准,由财政部门直接支付给收款单位,中间不存在资金在学校账户滞留的情况,当然不会有资金被挪用、挤占的危险,项目资金和应付项目一一对应,支付能力风险也得到有效的降低。

（四）提高高校财务工作信息化进程

国库集中支付依赖于一个高水平、高起点、高质量的财政支付信息系统以及预算单位—财政—代理银行三位一体的国库集中收支平台。因此，国库集中支付制度将极大促进高校财务管理信息化水平的提高和具有高等学校特点的管理信息系统的建立与完善，以确保能够通过网络信息手段，实现财政性资金的各项业务支付、资金清算、会计核算和信息反馈的科学管理和安全高效运行，保证财政国库集中支付在高等学校顺利实施。

二、高校实行国库集中支付制度面临的困境

（一）影响高校办学自主权的落实及自我发展能力的形成

随着国家对高等教育发展速度的调控以及办学体制、管理体制、人才培养模式、招生就业制度以及后勤社会化改革的深入，多渠道筹措教育经费格局逐渐形成。缓解了政府财政投入不足的压力，也基本确保教育质量所需的经费投入，在很大程度上促进了教育事业的发展。高校财务资金的合理储备与及时供应，为学校各项事业的正常运行与发展提供了所必需的经费保障，资金不仅是维持高校正常运行的基本条件，也是促进高等教育事业发展的重要物质基础。实行国库集中支付后，高校在商业银行的账户被取消，只允许在指定的商业银行保留零余额账户，且该零余额账户也是由财政部门指定，只有计划额度，没有实体资金，高校的所有预算资金和预算外资金都要上缴财政统一账户下的分类账户，由银行代收、财政统管，高校财务将出现无货币资金形态的局面。这必然堵塞了高校向银行融资的渠道，增加了高校筹资的压力，影响了高校自我发展能力的形成。[2]

（二）实行国库集中支付制度的程序繁杂

首先，在财政性资金实行国库集中支付方式中，按照不同的支付主体，对不同类型的支出，实行财政直接支付和授权支付，对条件许可实行直接支出，不允许采取授权支付，而且按月编报计划的程序和审批手续繁琐，时限要求严格。这要求在编制下月支付计划时要有超前的预算和精确的计划，否则遇到特殊情况将无钱可用。这给高校的财务管理带来了很大的压力，大多数高校实行一级财务管理的模式，各部门、处室、院系无财会人员编制，每月要上报一次用款计划需要专人负责，安排专门岗位来应对这项工作，要投入较大的人力、物力来适应这一改革的实施。其次，国库集中支付制度规定不准由零余额账户向分校、校医院、设备处和基建处等二级核算单位转拨资金,不仅与《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的要求相矛盾,还会严重影响这些单位正常工作的开展。此外,目前高等学校会计制度中不包括基本建设投资的核算,基建财务一般都是独立设置的。如果一个预算单位只设立一个零余额账户,将基建拨款与教育经费拨款放在同一个零余额账户管理,实际上是两个不同的会计核算体系使用同一银行账户,人为地增加了银行对账难度,在实际操作中将会产生很多问题。

（三）国库集中支付过程中存在计划安排与实际操作不一致的情况

国库集中支付制度中规定：各预算单位的用款计划年末结余大多要注销或是按规定比例部分收回，特别是一些专项资金。第二年再做追加预算，重新申报用款计划。这就要求预算单位用款计划的编报要非常准确。尽管制度规定是希望所拨款项能按时使用、发挥资金使用效益；尽管预算单位力求用款计划的编制科学，但由于有时上级财政拨款额度下达较晚，而各高校又不甘心这一块“白白”受损，并且从自身角度还要考虑年末结余在报表上反映的实际情况，致使在年末不顾教学、科研的实际需要而“拼命”用款，使得有的设备购置后很长一段时间仍未拆封，闲置在实验室，造成了浪费。而上级财政一方面由于年末结余也存在着上报的问题，另一方面由于下级预算单位太多，无力细究。最后，只能与财政的初衷背道而驰。

（四）相关的配套改革尚未跟上，成为进一步推进国库集中支付制度改革的瓶颈

建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库支出数将取代现行财政拨款数成为财政支出数。这样，国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分，对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。而信息系统不完善,传导不灵、滞后的问题导致财政支付到账不及时。一个完善的国库集中支付体系的建立离不开财政支付信息系统和银行间实时清算系统。而现实是,财政、征收机关、高校、国库还没有全面联网,预算编制和预算执行管理系统都没有建立起来。在财政集中支付体系中,财政部门成为财政资金的最后把关者,它在签发支付命令后财政资金由国库直接支付给商品供应商或劳务提供者,面对众多支出单位和各种资金用途,国库核算的工作量成倍增加。当前,高校内部的电子化财务信息系统还无法与财政信息系统对接,再加上中央银行和商业银行以及各商业银行之间的实时清算系统也不完善,这一系列问题导致按照规定财政授权支付或财政直接支付不能及时到帐,这将会影响高校事务的正常进行。[3]

三、实行国库集中支付后高校应采取的措施

（一）加强对国库集中支付制度改革的宣传力度，提高认识水平

我国财政预算管理制度的改革，将引起高校传统的管理模式、核算程序发生较大的变化。由于国库改革工作是一项复杂的改革工程，涉及面广。高校财务人员必须转变观念，顺应改革形势，做好对学校各部门的宣传工作，提高全校教职工对国库集中支付的认识水平。充分认识这项改革给高校财务管理带来的机遇和挑战，认识“集中”不是“集权”、“收权”，也不是财政部门与其他部门财权的转移和重新体制分配，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政发展要求必须进行的一项重大改革。

（二）加强高校内部的财务管理工作

1. 强化预算管理，切实发挥预算管理在学校财务工作的“指挥棒”作用

部门预算编制改革是国库集中支付的基础，只有将预算编制细化到具体预算单位和具体支出项目，国库部门才能将改革推进到基层预算单位，将资金支付到项目并监督资金的正确使用。从实行部门预算以来，高校预算从编制方法、内容以及程序上都进行了规范化的管理，对加强高校财务管理发挥了积极作用。但在实际工作中仍然存在预算编制被动应付、收支测算不准确、执行不严以及“对上”预算和“对内”预算两本账等问题。强化预算管理，必须树立预算管理在学校财务管理中的中心地位，以预算统领学校财务工作，确实发挥预算管理在学校财务工作的“指挥棒”作用。具体而言：一是结合学校现有资源和资金来源渠道，编制学校总体发展规划相配套的资金筹集计划，保障学校年度预算的可持续性和有计划性。二是提高预算编制水平。按照“量入为出、收支平衡”的原则，制定科学、合理的日常公用经费定额标准，并按照“轻重缓急”和事业发展需要确立专项建设项目。三是注重预算执行过程的严肃性和强化监督职能，对经学校审定的预算原则上不予调整，强化预算的约束力，强调预算管理从“重分配”到“重管理”过渡。同时，加大对预算执行的监控和分析，对经费支出，特别是项目资金支出严格实行“问责问效”。

2.加强贷款管理，防范财务风险

一要科学、合理地制定学校总体发展战略、学科及师资队伍建设规划和校园建设规划，正确处理好学校教育事业发展需要与自身经济承受能力的关系，提倡厉行节约，坚持量力而行，坚决杜绝一切奢华浪费和超标准行为。二要建立贷款资金风险防范机制。即结合学校自身财力和国家资金市场，认真研究项目资金结构，以资金成本最低为标准制定科学的资金使用方案，努力降低贷款资金在项目中的比例，减少财务风险；根据事业收支规划，合理安排贷款本息的偿还时间，合理安排调度资金，避免因准备不足、资金周转困难而出现财务信用危机；建立贷款还款准备金制度，每年定期按贷款余额提取贷款还款准备金，硬性规定准备金不得挪作他用。三要建立贷款风险预警制度。按照教育部、财政部组织开发的“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”，认真测算学校累计贷款控制额度和贷款风险指数，随时掌握和了解学校财务风险状况。对于财务风险达到预警线的，作为财务部门及时向学校领导汇报，建议重新审定建设计划，停止贷款资金筹集。

3.加强培训工作，打造高素质的会计业务队伍

实行国库集中支付后，财政资金在申请、拨款程序和方式上发生了根本变化。由管理资金账户转变为管理国库账户额度，这不仅没有改变高校主体地位、弱化财务管理职能，相反，需要财务管理人员具有相应的技术和操作能力。因此高校必须定期组织财会人员认真学习党和国家有关方针政策，加强财经法规和各项规章制度的学习，使财务人员知法、懂法和守法。特别是要不断加强国库集中支付、政府收支改革等新的业务知识学习，以适应财政改革要求。

4.加强各部门的沟通，完善国库集中支付的配套改革

随着高校教育体制改革的不断深入，财政国库集中支付制度改革与预算管理改革、政府采购制度改革在高校需同步协调进行，这增加了高校财务管理的复杂性和艰巨性。在这种情况下，国库集中收付制度对账户体系设置、财政资金收缴和支付程序都进行了重大改革，并涉及银行清算制度。为适应高等教育管理体制和财政改革发展趋势，高校应认真研究财政部颁布的财政国库管理制度改革的相关制度和银行清算制度，针对试点工作中遇到的各种问题，完善国库集中支付制度的配套改革，制定与国库集中支付相适应的预算管理制度、会计核算办法、财务管理办法和内部控制制度等，及时研究和处理试点运行中出现的问题，防止违法违纪行为的发生，提高资金使用效益。为确保国库集中支付制度的顺利实施，建议财政国库支付中心、财政主管业务科室、代理银行和高校之间经常沟通，发现问题及时解决。

参考文献：

[1]李萍.适应国库集中支付制度改革提高高校财务管理效率[J].科技信息：学术版，2006（4）： 35.

[2]邓满娥.地方高校实行国库集中支付制度之辩证观[J].当代经济，2007（1）： 46-47.

[3]严素萍.进一步推进国库集中支付制度改革的思考[J].广东财经职业学院学报，2005，4（5）： 20-22.お

（责任编辑古东）