大陆组建食品安全委员会

胡佳恒

大陆是否应设置国家级食品安全机构，在经过至少十年的争议后，终于尘埃落定。但新设立的食品安全委员会究竟能否发挥各方所期待的作用，还有待时间来证明。

在跨越了两届全国人大常委会审议日程后，第十一届全国人大常委会第七次会议于2009年2月28日通过《食品安全法》，第一次以立法形式明确国务院将设立食品安全委员会。

早在2000年前后，中国保健协会食物营养与安全专业委员会会长孙树侠就曾力陈组建食品安全委员会的必要。作为其时国家农业发展纲要的起草人之一，她在国家农业发展纲要草案中曾提出过较为明晰的食品安全委员会机构设置构想，但这部分内容并未出现在随后公布的纲要中。

三易其稿

《食品安全法》初审前后，一些人大常委会委员就呼吁成立一个综合协调机构管理食品安全，以增加法律的可操作性。但草案初审稿对涉及食品安监部门只作出了泛指性的表述，并对不属于食品生产流通和餐饮环节的工作，如食品安全风险评估等，一概以“由国务院授权部门负责”代之，这在当时招致了舆论的不满。

近年食品安全危机频发，成立食品安全委员会的呼声也更为强烈。但当时国务院大部制改革正在进行，各部委裁撤前景不明的现实，使得《食品安全法》初审稿中一概使用框架式的折衷语言，亦是有关方面权衡之后的选择。但当时的草案列明：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”，这为将来的机构设置预留了空间。

最终，食品安监各部门的职责，在2008年8月《食品安全法》草案进入二审后明确。二审草案并没有提及食品安全委员会的设立，而是确立了卫生部、国家质检总局、工商管理总局、国家食品药品监督管理局以及农业部的职责和分工，既往涉及食品安监工作实施分段管理，权力条块分割的模式在这次立法中得到认可。

但在2008年10月的第三次《食品安全法》审议过程中，全国人大常委会委员丛斌仍然建议成立类似“国家食品安全监督管理委员会”的机构，以改变目前食品安监“五龙治水”、漏洞百出的现状。

而此时正值“三鹿奶粉”事件持续发酵，添加三聚氰胺的奶站因为没有一个职能部门进行有效监管而处于失控状态的境遇，再次将大陆食品安监“铁路警察各管一段”的积弊暴露无遗。

环境的压力和委员的不断建议，《食品安全法》最终定稿增加了“国务院设立食品安全委员会”的内容，但这一机构的工作职责如何设定，却又成为一桩悬疑案。

目前，国务院尚未公布这一机构的具体职责，但外界却早已普遍预期，食品安全委员会将穿针引线，成为协调食品安监相关部委的中枢角色。

但《食品安全法》定稿与舆论期待的一个潜在的矛盾在于《食品安全法》第四条第二款规定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，并负责食品安全风险评估、组织查处食品安全重大事故等工作。

有人大常委会委员质疑由卫生行政部门综合协调各部委的可行性，认为既然草案中已规定成立食品安全委员会，这个机构就应当主要承担食品安全综合协调职责，而仅由卫生部综合协调多个部委似难成行。

事实上，即便作出如此的监管体制微调，也是因为全国人大迫于现时窘境，要求有关部门限时答题的结果。

据大陆媒体援引参与立法专家的言论称，如果2009年“两会”前《食品安全法》还不出台，那么它就将继续成为人大代表的提案重点。所以，人大立法部门要求国务院在2月3日前对监管体制调整作出最后决定。此前，因为体制难以厘清，《食品安全法》出台时间被一再推迟。

在国务院目前已有的29个议事协调机构中，仅有3个单设办事机构，1个将办公室设在国务院相关部门，不设实体性办事机构的比例达到86%。由此可见，食品安全委员会进入国务院议事协调机构序列，不仅单设办事机构的可能性极小，而且就《食品安全法》中对于卫生部职责的表述，不难洞见，未来食品安全委员会的机构归建何处。

博弈

针对食品安全问题设立类似专门机构，国务院已有成例。因为中国食品安全与出口商品质量渐次爆出严重事件，2007年8月国务院决定成立产品质量和食品安全领导小组，由时任国务院副总理吴仪出任组长，质检总局局长李长江任副组长，主要统筹协调产品质量和食品安全重大问题，统一部署有关重大行动。

这一进入国务院议事协调机构序列的小组，办公室设在质检总局，后于2008年3月l在大部制改革中撤销，工作分别由质检总局与卫生部分别接手。

“我们现在是缺两头，特别细的部门划分，比如没有专门的食品管理局，宽泛的管理部门，比如像美国的健康生活部等横跨健康、食品多个领域的大部，也没有”，孙树侠对本刊记者表示，食品安全委员会在有效协调各部门职责、平衡部门利益方面的效果或许并不乐观。

孫树侠说，在中国，食品行业是最大的条块分割管理行业。在改革开放初期前的很长时间里，中国对食品安监采用的是苏联模式。2000年前后，政府发现国内农产品出口，因食品安全问题频频受阻的事件愈演愈烈，尤其是到2004年阜阳奶粉事件后，政府开始将食品安监问题摆上重要日程。国务院发展研究中心曾在阜阳事件发生后成立课题组，明确提出学习美国的分段管理经验。

从以前的20多个部门齐抓共管，到现在的国家6部委分段安监，食品加工与管理一直都游离于各个部委之间。实际上，这些部门都是行业指导性的管理部门，以当下小政府大社会的趋势，在没有专门法律去约束其所指导的行业之前，这些部门均感到从安全角度进行管理难以下手。

部委之间存在的监管缝隙也是不争的事实，而不同行政单位的意见分歧乃至利益博弈，或许也使食品安全问题监管网络之间缝隙更加难以缩小。

在有关面粉是否应该添加增白剂一事上，卫生部就一直与国家粮食局保持着不同的观点。一位知情人士向本刊记者透露称，在一系列有关面粉是否应添加增白剂的研讨鉴定会上，卫生部官员认为，一旦停止使用增白剂，不仅增白剂厂家将关张，随之而来的，将是数以百计的中小面粉厂因技术落后处理不好面粉散条和发霉的问题，竞争不过拥有先进设备的大厂而纷纷破产最终影响社会稳定以及出口创汇。

而粮食局方面，则一直以面粉质量为由，坚持不应添加增白剂。

知情人士还提到2005年牛奶行业的“禁鲜令”风波中，亦存在食品安监部门相互博弈情况。其时有大陆媒体爆出牛奶生产企业在鲜奶中勾兑用奶粉冲泡的还原奶行销市面的潜规则，一时舆论哗然。有农业部背景的奶业协会，仰赖着数量众多的奶农群体，成为坚定的反对“禁鲜令”力量。而更早成立的乳协，因为有老轻工部的背景，力挺“禁鲜令”。

“国务院也不想得罪哪方面，什么话都不问，找我们去开会制定还原奶的标准，然后下文要求使用了还原奶的企业必须标明还原奶，结果多数企业不买账。后来又下文要求奶制品的外包装上不能再使用鲜牛奶等名称，结果还是不了了之。”该知情人士说。

“禁鲜令”最终在2008年被废止，而作为一项国家标准，出现此类还没正式执行就被废止的文件的情况，极为罕见。

所以，诸多业内人士认为，与其说食品安全委员会亟待解决什么样的技术难题，不如讲如何平衡理顺部门利益，或是应优先打通哪些血脉。

食品安监工作是一份连食品专家都认为是“得罪人，得罪厂家，费力不讨好”的苦差，而分段监管所带来显而易见的弊端，为各部委“无利不起早”思想提供了温床。

在这种情况下监管链条难以形成，食品安全委员会可能终将沦为突发食品安全事件“救火队员”的尴尬角色。

编辑 陈磊 美编 黄静

三聚氰胺事件将大陆食品安监积弊暴露无遗。