人民银行地市中支会计集中核算模式探析

刘　芳

适应我国现代化支付系统建设的发展要求，中央银行会计核算体系将进一步趋向集中。这种集中趋势主要体现在两个方面：一是纵向集中，即会计核算主体由现行的总行、分行（省会中支）、地市中支三级核算模式进一步向上提升，最终实现全国“一本账”；二是横向集中，即各级会计核算主体由现行的会计（营业）、发行、国库、外管等多个部门独立核算、分散管理逐步转向集中核算、综合管理，实现由“小会计”向“大会计”的模式转变。相对人民银行地市中支而言，将面临双重压力与挑战：一方面随着中央银行会计核算数据集中系统（ACS）的开发应用，纵向集中可能使其失去会计核算主体资格；另一方面各会计业务部门之间核算系统相互独立、投入成本过高、信息共享不畅等问题和矛盾日益突出，横向整合部门之间会计核算职能、优化核算资源配置尤显必要和可能。本文基于对基层央行会计核算现状的客观分析，探讨地市中支建立“大会计” 横向集中核算模式的基本构想和实现途径。

一、基层央行会计核算的现状与存在的主要问题

目前，人民银行地市中支承担会计核算职能或拥有会计业务的部门比较多，包括会计、营业、发行、国库、行政、外管、事后监督中心等多个部门。各部门根据核算、监督、管理等工作需要，均拥有总行各司局统一开发或省地自主开发的会计业务系统或监督管理系统，并且这些系统除了营业部门的核算系统与后督中心的监督系统共用一个服务器外，其他各部门会计业务系统基本上相互独立，互不兼容与支持。业务管理以垂直管理为主，各部门主要向上级对口部门负责，横向管理则较为松散。这种业务分布与管理格局，易引发一些问题，出现制度执行或管理上的漏洞。

（一）易造成多种资源的浪费。会计业务的细分无疑要占用大量资源，会计人员、场地设备、业务系统的分散配置都可能大大增加地市中支的会计核算成本。同时，近几年来各业务部门为提高会计核算质量和水平，都在积极推行会计业务电算化，并且投入了大量的人力、物力进行系统软件的开发和改造升级。由于缺乏统一的规划和组织，各部门在系统开发上各自为政的现象比较突出，系统功能差异大，兼容性不强，不但浪费了有限的技术资源，同时也增加了前期投入和后续维护费用。

（二）易造成会计信息的共享不畅。各业务部门的会计核算系统相互独立，必然造成会计信息的分割，形成多个信息孤岛，导致多套业务数据流通，会计信息的综合利用率不高。同时，由于系统互不支持，会计部门编制月报、季报、年报表时必须等各部门报表出来后，进行手工汇总并表。这种半电子化、半手工的报表生成方式，一是降低了报表产生的时效性（通常要两到三天）；二是增加各部门的分析成本、部门之间的协调成本、分管领导的沟通成本；三是给篡改报表提供了可能，影响汇总报表的真实性。

（三）易造成业务发展的不平衡。各业务部门由于职责分工不同，有的主要承担会计核算任务，有的办理会计业务只是一种辅助手段，目的是为了更好地履行管理职能。因此各部门对会计核算工作的重视程度不一，对会计制度的执行和内控管理、风险防范的要求也不同。有的部门系统开发投入大，功能庞大，但人员业务素质和规范化管理相对滞后，形成“大系统、低效能”的问题。有的内控制约机制设计过于复杂，以致出现了科技含量越高，人员配备反而越多的现象。有的业务量随着商业银行核算业务的上移在逐步萎缩，但人员配置受制度制约得不到相应减少，以致出现人浮于事的现象。

（四）易造成监督管理的不到位。虽然《中国人民银行会计基本制度》第四条明确规定“各级会计部门是本行会计工作的主管部门，对全行会计工作实行统一管理”，实际工作中地市中支会计部门更多的只能扮演协调者角色。其原因一是会计部门本身兼有财务会计、反洗钱、支付结算、开户许可等多项服务业务或管理职能，要对全行各部门的会计业务实行统一管理，在人员和精力上难以兼顾；二是会计部门与会计营业、国库、发行、外管、事后监督中心等部门行政级别相同，管理职能存在一定的重复，管理地位难以明晰。事实上，地市中支会计部门平常主要对营业部门会计业务进行监督管理，很少参与对国库、发行、外管等部门会计业务的管理，事后监督中心也未对这几个部门的会计核算业务开发事后监督系统，主要依靠手工监督。在这几个部门内部，会计业务往往处于从属地位，众多的管理和服务职能分散了部门精力，会计管理一者依靠部门内部制约机制，二者依靠上级主管部门的督促检查来完成，很可能导致有的业务部门出现执行会计制度不严，监督管理难以到位的情况。

二、建立 “大会计”核算模式的初步探索与基本构想

（一）初步探索。针对上述问题，各地都在积极采取措施，探索寻找解决办法。

一是建立部门联席会议制度。去年开始湖南省各地市中支普遍实行了“大会计”联席会议制度，由会计部门牵头，组织会计营业、国库、发行、行政、事后监督等部门负责人定期或不定期（一般每季度一次）召开联席会议，集中研究解决会计核算过程中出现的问题，协调处理部门之间出现的分歧与矛盾，交流与共享会计信息，收到了一定效果。但这种方式组织比较松散，约束力不强，解决问题集中在事后，缺乏前瞻性和预防性。

二是实施必要的岗位整合。2007年6月湖南省对各地市中支会计营业部门全面实行了岗位整合，突破了一些制度障碍，实现了跨柜组办理业务。通过合理兼岗，各中支营业室人员由原来的13至15人大幅减少到了8至10人，达到了精简人员、降低成本、提高效率的目的。但这种整合方式，也仅局限于部门内部。

三是对县市支行会计业务进行全面整合。为缓解县市支行日益突出的人员紧缺矛盾，2007年8月人行益阳中支尝试对所辖四个县市支行内设机构进行了大胆整合，有库支行下设三股一室（办公室、货币信贷统计股、国库会计发行股、保卫股），无库支行下设二股一室（办公室、货币信贷统计股、国库会计股），其中国库会计发行股整合了会计、国库、发行（有库支行）三个部门业务，人员配备压缩到了10人（岗位设置与职责分工见下表）。这种整合方式较全面地集中了县市支行的会计核算业务，较好地实现了会计资源信息的共享、人员和业务量的均衡配置，为地市中支会计核算业务的横向集中积累了经验。但作为县市支行，目前尚无法解决多个业务系统独立运行、对口部门多头管理、会计部门疲于应付等问题。

（二）基本构想。要彻底解决地市中支各会计业务部门独立核算、分散管理带来的各种问题，必须打破现有的会计核算管理模式，对相关部门的会计业务、核算系统进行整合，建立横向集中的“大会计”核算管理模式。基本构想是将国库、发行、外管等相关部门的会计业务分离出来，移交营业部门，各相关业务部门不再对本部门的会计业务进行管理；营业部门负责全行会计业务的集中核算工作，并可承接现由会计部门承担的支付结算管理、支付系统建设、账户管理及开户许可等项工作，并向会计部门和相关业务部门及时提供所需的核算数据和会计信息；事后监督中心负责对营业部门的会计核算业务进行后续监督、风险预警，依靠后督影像系统强化过程监督，整理保管会计档案（电子档案），并及时向会计部门传递监督信息；会计部门在分离部分服务职能后，切实担负起全行会计业务的统一管理之责，包括接受核算部门的业务咨询，指导核算部门开展业务工作，督促核算部门执行会计制度、规范操作行为，统一开展会计人员业务培训，组织开展会计业务检查，依靠系统支持编制统一的会计报表，统一进行会计报表分析和信息披露。其本级管理框架图如下：

三、实现基础及尚待解决的问题

地市中支建立“大会计”横向集中核算管理模式，其实现基础或有利条件一是《会计基本制度》赋予了会计部门对全行会计工作的统一管理职能；二是营业部门业务量的逐渐减少和核算主体进一步向上提升的趋势，在人员、场地、设备上为承接各相关部门的会计核算业务提供了可能，新增人员和设备需求将会大大低于相关部门会计业务分离后所节约的人力资源和投入成本；三是科技进步和网络通信技术的飞速发展，使整合或开发升级相互兼容的各会计业务系统有了技术支持；四是有利于理顺各业务部门与县市支行横向集中后国库会计发行部门的垂直管理关系，更好地适应今后会计工作发展要求。需要解决的主要问题有：

（一）建立综合性的会计集中核算业务系统。这项工作只能由人民银行总行统一组织，相关司局共同协作完成。鉴于人总行目前正在开发中央银行会计核算数据集中系统（ACS）和第二代支付系统，因此建议该系统建设可充分考虑基层央行会计核算业务横向集中的需要。一是系统建设应由原来的单系统开发，变为多业务系统的同步并进，采用统一的技术框架，涵盖各关键业务的应用数据项，保证各类核算模块的有机集成，形成一套统一、开放、灵活的综合业务系统；二是系统可整合金融机构资金划转、发行基金调拨和现金出入库、国库业务核算、外汇会计和外币损益核算、人民银行内部财务核算等多个子系统模块，使各业务系统能实现核算数据的集中；三是系统建设在确保安全的前提下，应能满足相关业务部门获取核算数据和会计信息的需要。

（二）相应调整部门职能和人员配备。实行“大会计”集中核算模式，涉及多个业务部门的会计业务的分离和整合，必须由上级行对地市中支相关部门的职能重新作出界定，科学合理地设定岗位和进行人员配置，确定上级归口管理部门。营业部门在承接相关部门的会计业务后，核算范围、服务对象及业务量均会有大幅增加，内设柜组和岗位也应适当增加。但人员配置应在充分考虑相互制约、防范风险的前提下，保持工作量的基本均衡，允许合理兼岗。会计部门在分离部分管理和服务职能后，人员不作调减，可集中精力搞好会计管理、检查辅导和人员培训，维护好辖内的结算秩序，加强对核算数据和会计信息的综合分析，为本行领导和上级决策提供有效参考。其他相关部门在会计业务分离后，可专注搞好管理工作，部分人员可充实到营业部门。

（三）进行制度修订和流程再造。会计核算业务的集中，各业务系统的综合开发应用，都有可能突破一些部门规章制度或管理办法，改变原有的业务操作流程。如涉及突破总行《会计基本制度》和核算系统操作规程，则应由总行统一进行制度修订和流程再造，分行、省会中支统一修改《实施细则》。地市中支营业部门应在遵循《会计基本制度》和《实施细则》的基础上，消化吸收相关业务部门规章制度，修改或重新制定本部门岗位职责、内控管理办法，对各项业务操作流程进行全面梳理、归并汇总，以确保各项业务处理有章可循，切实规范操作行为。

（四）同步开发建设事后监督业务系统。与会计核算数据集中系统相适应，事后监督业务系统的开发应实现对营业、国库、发行、外管等部门会计业务的全面监督。一是可采取网络化的监督模式，通过共享会计核算档案数据，开发特定模块，实现一般业务自动勾对，特殊业务人工勾对，以提高事后监督工作的效率。二是完善监督内容和方式，突出重点监督、过程监督、风险监督，提高风险防范能力。三是开发会计档案存储系统，及时对所有凭证（票据）进行缩微扫描，光盘存储，以实现会计档案的管理、查询的电子化。

（作者单位：中国人民银行益阳市中心支行）