大部制试水一年

始自2008年3月的大部制改革已试水一年。在2008年经济、社会等非同寻常的考验中，大部制改革发挥了怎样的作用？改革的效果如何？今后有待完善之处有哪些？

始于去年3月的我国新一轮行政管理体制改革，应该理解为我国政府机构的一次“自我重塑”。

这个“自我重塑”承载着社会各界的深厚期望。同时，我国仍处于发展不足的社会主义初级阶段、区域不平衡和阶层不平衡普遍存在、不同治理层次与领域面临问题不一、各项改革进入深水区，等等，又决定了“政府重塑”的复杂性、艰巨性，以及阶段性推进的特点。

毫无疑问，大部门体制是2008年行政管理体制改革中的中心环节。从中央到地方，各级政府积极探索实践大部门体制，加大机构整合力度，着力转变政府职能，更加注重社会管理和公共服务。

考验下的改革成效

2008年，在汶川特大地震、成功举办奥运会、乳品安全危机、全球金融危机等一系列极不寻常的事情之后，在国际金融危机蔓延和国内经济急剧下滑的背景下，新一轮政府机构改革后的大部门体制基本上经受住了考验。

面对重大的食品安全事件，卫生部承担起食品安全监管综合协调的职责，与质检总局、工商总局、农业部、公安部等协力清查原因、挽回损失、救助患儿。面对严峻的经济形势，工信部积极加大服务力度缓解中小企业生产经营困难，努力促进中小企业结构优化升级；人保部提出“五缓四减三补两协商”的措施，阶段性减缓企业负担，稳定数千万困难企业职工就业；住房和城乡建设部积极应对房地产市场变化，实施房贷新政，陆续出台政策促进房地产业健康持续发展；交通运输部在交通设施投资方面的力度历史罕见；环境保护部在中央出台扩大内需促进增长十项措施后，努力将环评与绿色通道“两手抓”。

各部委快速出台新政，凸显出大部门体制决策优势：由于减少了管理层次，缩短了议事链条，方便集中决策，使政府应对危机更加迅速、更有效率。

同样，各部委一些长期存在的职责交叉问题，在机构改革中也得到较好解决。比如，在电影、音像制品、动漫和网络游戏管理方面，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在食品安全监管方面，明确卫生部负责食品安全的综合协调，工商总局、质检总局、食品药品局等部门各司其责，等等。

但受全球金融危机影响，我国经济发展面临更多的不确定性因素，有些已转化为明显的不利因素。伴随诸多经济与社会问题，以及潜在的群体性事件多发可能，都成为2009年不可忽视的挑战。种种迹象表明，2009年对大部门体制成效将是更大考验。

地方实践的原则性和灵活性

我国作为单一制国家，中央政府和地方政府必须是一个有机整体，上下衔接，才能确保政令畅通。那么，在国务院新组建五大部委、各个部委陆续公布并实施“三定”方案后，大力推进地方政府机构改革同中央政府无缝对接，就显得十分必要和迫切。

目前，我国地方政府机构改革已进入“适时推进”轨道。截至1月20日，北京、上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林等17个省(区、市)的政府机构改革方案已获批准，并将陆续向社会公布。其它地方政府机构改革方案正陆续上报。

预计到2009年上半年结束，省级政府机构改革可以完成，并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。从当前一些地方明确提出的政府机构改革时间表来看，市县两级政府机构改革工作，也有望在今年年内基本结束。

值得一提的是，本轮机构改革较之以前一个突出的亮点就是：为从各地实际情况出发，允许各省市因地而异，不搞一刀切，着力整合优化组织结构，在实行大部制方面进行更积极的探索。

北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授告诉记者，“改革对机构具体设置名称、排序、形式等，不统一要求上下对口，在条件具备的地方，可加大机构整合力度，撤并一些职能相近、相同的部门，允许一个部门同上级几个部门对口。”

尽管地方在大部制问题上获得了较大自主权，但是在机构设置上，也有严格的量化指标规定，直辖市不超过45个，大省不超过40个，大城市不超过40个，中等城市不超过30个。各地要以大部制思维来推进机构改革，在整体上与中央政府机构改革保持一致。

利益再分配及遏制副职超员

不少专家认为，这次大部制改革的难点和前五次改革基本一样，即权力和利益的再分配，以及过剩官员的安置。在推进新一轮政府机构改革中，这一矛盾依然突出。

按照国务院组织法，各部、各委员会的副职人数通常为二到四人。但大部制改革后，一些新组建的部委副职人数明显超过四人，如工业和信息化部有七位副部长；人力资源和社会保障部有九位副部长；环保部有五位副部长。

这不由令人对地方机构改革的某种前景感到忧虑。历来中国的管制都是呈喇叭型的，上面收得紧，下面开口大。地方上副职超员情况本就普遍。如网络爆料的辽宁铁岭市有9个副市长、20个政府副秘书长，河南新乡的副市长编制竟然比铁岭还多2个。而今中央在副职设置上的“示范效应”，令地方将来又会怎样地变本加厉？

当前，副职超员有三个主要原因。一是我国中央及地方各个层级的行政组织法不完善，二是权力机关监督制度存在缺失，三就是干部能上不能下的制度瓶颈始终没有突破。这些问题有赖于配套改革的跟进，而不是机构数量简单的加减法。

中国人民大学政治学系张鸣教授认为，大部制改革的目标，就是“建设服务型政府，让地方政府从现在的无所不管，回归到公共服务的轨道上来。”因此要缩小政府的权力，一方面把某些审批的权力取消掉，一方面在某些领域彻底退出；而这会更直接和深刻地触动既得利益者的利益，改革难度可想而知。

“能否破除部门利益的牢笼，成为改革成败的关键。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授表示。

大部制任重道远

推进大部制改革，有近期目标与远期规划，是一个渐进的过程，需要稳妥、有序推进。

不少专家认为，国务院机构还有待于进一步改革，因为目前还没有完全触及“政府主导型”的经济发展模式，公共服务职能仍然过少过弱，政府的经济职能仍然过多过滥。“此次国务院层面的大部制改革仍是阶段性的。”国家行政学院汪玉凯教授认为，“一些大部门还没有推出来，比如大农业、大社保、大文化等部门都没有提及。”

国家行政学院教授龚维斌建议：“根据当地经济社会发展需要，在准确定位政府职能的基础上，认真考虑快慢、难易、集散、大小、分合、去留、增减、内外、上下、条块等10对关系，即：改革速度的快慢、改革切入点的难易、职能的集中与分散、机构规模的大小、机构的分合、人员的去留、机构和人员的增减、政府与党群组织的内外联动、上下级政府部门之间的对应关系、地方政府与垂直部门之间的条块关系等，尽量统筹谋划、整体推进，避免单兵作战、顾此失彼。”

需要注意的是，在机构改革中，决不容许借改革之名行地方利益或者部门利益之实的“瞎折腾”。