美国粮食援助政策评析

赵　放　陈　阵

美国粮食援助始终是其相关贸易议题的重要组成部分，在美国农产品对外贸易政策中具有重要地位。然而，美国在粮食援助的方式、政策目标等方面仍存在诸多问题，在2008年农场法案正式生效之前就已成为利益各方争论的焦点。美国粮食援助的发展现状如何？如何评价2008年农场法案中的粮食援助政策？导致美国粮食援助政策调整艰难的主要原因是什么？这些是本文所关注的主要问题。

一、以实物援助为主的美国粮食援助

美国粮食援助主要由六个具有不同类别、功能和政策目标的粮食援助计划组成，这些计划由美国农业部（USDA）和美国国际开发援助署（USAID）分别进行管理，如表一所示。480公法（也称“粮食为和平”法案）是美国粮食援助的主要组成部分，其项下的480公法第二章（P.L.480 Title II）是目前美国最大的粮食援助计划，占美国粮食援助的比重超过了70%。第二章下的粮食援助包括紧急和非紧急两种类别，随着近年来全球自然灾害频发以及世界粮食价格高涨，第二章 下紧急粮食援助的比重不断增加；480公法第一章（P.L.480 Title I）是政府间捐赠或者优惠销售信贷粮食的计划，该项计划曾经在美国粮食援助历程中发挥过举足轻重的作用，但近年来在美国粮食援助中所占比重已经很低，2007财年甚至没有发生该项目下的援助。粮食为进步计划（FFP, Food For Progress）通过粮食援助帮助受援国加快民主化改革进程，粮食为教育计划（FFE, Food For Education）则将援助的资源用于改善受援国儿童的教育状况，这两项非紧急粮食援助计划每年都得到美国财政稳定的资金支持。第416节（b）作为一项悠久的美国粮食援助计划，通过商品信贷公司（CCC）为480公法第二章和粮食为进步计划捐助其剩余粮食，但由于该项计划容易产生贸易扭曲效应，因而受到WTO相关规则的限制，使其目前只能保持较低比重，与480公法第一章一样，2007财年也没有发生该项目下的粮食援助。比尔埃莫森人道主义信托基金是用于紧急援助的粮食储备，在480公法第二章不足以满足国外紧急粮食需求时，该基金可以用于实施紧急粮食援助。2008年5月，美国总统布什就授权使用比尔埃莫森人道主义信托基金对朝鲜进行了粮食援助。

粮食援助分为不同的类别和方式。一方面，粮食援助按类别不同分为紧急和非紧急援助。紧急粮食援助以捐赠形式用于应对地震、海啸、战争等自然及人为突发事件，近年来所占比重呈增加态势，美国2007年紧急粮食援助160万吨，占当年援助总量的61%；非紧急粮食援助（包括计划和项目援助）目的在于解决长期困扰贫困国家的饥饿及粮食安全问题，每年有相对固定的受援国和稳定的援助数额，与紧急援助的无偿捐赠不同，非紧急粮食援助在受援国当地分配时部分是用于出售的，即粮食援助的“货币化”（Monetization）。另一方面，粮食援助按方式不同分为实物（in-kind）援助和现金（cash）援助。前者是由援助国将本国粮食通过运输运往受援国，后者则由援助国使用现金直接在粮食受援国或者周边地区采购粮食。作为世界最主要的粮食捐赠国，美国的粮食援助一直是以实物援助形式为主，2007年美国实物粮食援助占其援助总量的比重达到了99.3%，这与欧盟等以现金援助为主的捐赠国存在着明显的区别。

美国以实物为主的粮食援助存在着许多问题。首先，由于美国的实物粮食援助需要通过远距离运输才能抵达受援国（如南部非洲地区），实物粮食援助必须承担高昂的运输成本。根据美国政府责任办公室（GAO）2007年的报告分析，日益增长的商业和运输成本已经导致了粮食援助数量降低了43%，在最主要的粮食援助计划——480公法第二章中，商业和运输成本已经达到总成本的65%。此外，美国政府规定粮食援助总量的75%必须由美国海运公司运输，致使粮食运输因缺乏竞争而变相提高了成本。其次，实物粮食援助在应对紧急粮食援助时缺乏灵活性。美国农场仓库中的粮食，经过加工、包装、国内及远洋运输，常常需要4-6个月的时间才能送达。随着近年来世界自然灾害发生频率加大，撒哈拉南部非洲及亚洲一些贫困国家对紧急粮食援助的需求也逐渐增多，而美国粮食如此缓慢的援助速度可能会错过救援的最佳时机，致使紧急粮食援助的实际效果大打折扣。不仅如此，错过最佳时机的粮食援助，很有可能冲击或扰乱受援国当地的粮食市场，在受援国摆脱危机之后运抵的粮食将导致当地市场上的粮食价格大幅下降，对该国的农业和粮食生产带来冲击。再次，美国实物粮食援助的货币化不仅扭曲粮食国际贸易，而且扰乱受援国的市场。实际上，在美国的实物援助中，包括粮食为进步和粮食为教育计划在内，有相当大的比重是在受援国当地以优惠价销售的。这种将粮食援助货币化的行为受到了广泛质疑，一方面，以优惠价销售粮食援助无疑会替代受援国的商品粮进口，粮食援助也就成为变相的粮食出口补贴，必将扭曲正常的商品粮贸易。因此美国粮食援助的货币化受到了以欧盟为首的粮食主要援助国和出口国的强烈反对，同时也与WTO的农产品贸易规则相抵触。另一方面，在受援国当地出售粮食也会冲击粮食受援国的农业和粮食生产，使受援国本来就恶化的粮食安全形势变得更加严峻。

总之，目前美国粮食援助问题重重，在目前对紧急粮食援助的需要日渐增多的情形之下，以实物为主的粮食援助更显得缺乏有效性。因此，无论是美国国内的各相关团体，还是参与国际粮食援助的其他国家，都呼吁美国政府增加在受援国周边地区运用现金采购粮食的比重。美国政府也深刻体会到了针对粮食援助政策改革的必要性，在2008年农场法案征集意见期间，布什政府提议将480公法第二章计划资金的25%（约3亿美元）作为现金援助，用于在受援国当地或周边地区采购，以提高实物粮食援助的效率。

二、对美国2008年农场法案中粮食援助政策的评价

与以往历届农场法案制定过程不同的是，由于布什总统对新法案的内容不满而对该项法案行使了否决权，但该否决随即被国会投票否决，使这项总值达到3070亿美元的《食物、保护和能源法案》（2008农场法案）最终获得国会授权，并成为法律。新的农场法案中，粮食援助仍然是贸易议题（法案的第三部分）的主要内容。究竟是新的法案能够对粮食援助政策做出人们期望的调整，还是仅仅在细枝末叶的规定修改上做出表面文章，需要对法案中粮食援助政策的相关规定进行评价。

其一，针对各方广泛关注的粮食援助由实物援助向现金援助转型的议题，农场法案出台的新规定令人失望。法案并未对480公法第二章的援助形式做出任何改变，很明显，政府关于为现金援助拨款的建议没有被采纳，意味着这项粮食援助计划仍将维持现有的实物援助形式。虽然法案中新增了一项总值为6000万美元的实验性计划，在不同年份中设定不同的现金援助数额，以评估现金粮食援助的效果，但相对于总额为20亿美元的粮食援助，该项实验性计划所占比重仅为3%，其产生的援助效果可能因不显著而难以评估。而另一方面，由于现金援助的效果在其他国家的援助过程中均早已得到证明，特别是在紧急粮食援助过程中，现金援助已基本被公认为是最有效率的援助方式之一，因而似乎也没有建立实验性计划的必要性，设立该项计划可以看成是延缓实物粮食援助改革的“缓兵之计”。

其二，针对美国实物粮食援助交付周期长的问题，农场法案也出台了新的政策规定。粮食从美国农场运到海外受援国市场需要经历诸多中间环节，如果衔接不畅，将会延长粮食运抵目的地的时间。为使已包装粮食可以更便捷地准备、贮存、运输和交付，从而加快粮食援助的运转周期，新法案将用于中间环节的预算上限由每年300万美元提高至800万美元。除此之外，为缩短粮食援助的交付周期，美国已经在国内外建立了多处预先贮存地点，即定点储存，以在应对紧急粮食援助时加快援助反应速度。法案将用于粮食援助国外定点储存的预算上限由200万美元提高至1000万美元，并允许使用这些资金评估并建立新的储存地点。这些规定只是在原有粮食援助框架之下做出的改变，即以保证实物粮食援助为前提，增加资金预算来提高粮食援助应对紧急事件的灵活性和反应速度。显然，这些新的政策规定增加了政府的资金支出，但没有增加用于援助粮食的数量，只是用增加资金预算来换取缩短粮食援助的反应时间，这必然导致更多的粮食援助资金的浪费。

总之，美国2008农场法案没有采纳布什政府的3亿美元拨款用于现金援助的建议，而是建立了一项总值为6000万美元的实验性的当地采购计划，以应对各方对粮食援助低效率的不满，但设立实验性计划的必要性和可能产生的效果难以评估；增加了实物援助中间环节的资金支持，强化了实物粮食援助，在提高实物援助时间效率的同时却增加了资金浪费。总体来看，这些新的规定并未对粮食援助政策做出实质性调整，也没有从根本上改变美国以实物粮食援助为主的现状，只是在一些无关紧要的方面（如建立试验性计划）做出了一些表面文章，实际上仍强化了对实物粮食援助的支持，美国粮食援助高成本、低效率以及货币化等问题依然存在。

三、美国粮食援助政策调整艰难的主要原因

尽管美国粮食援助存在高成本及低效率的问题，但2008年农场法案并未能从根本上加以解决，可见针对粮食援助政策的调整存在着相当大的阻力。究其主要原因，是美国粮食援助中各利益集团对政策的制定施加影响的结果。美国与粮食援助紧密相关的利益集团主要有农场主、运输部门、跨国粮食贸易公司以及私人志愿组织，这些利益集团为了维护其在实物粮食援助中的既得利益，极力反对任何针对粮食援助可能的政策调整。

第一，美国农场主是实施实物粮食援助的主要支持者之一。美国的农业长期以来受到政府的补贴，农产品尤其是大宗粮食产品生产过剩问题长期困扰着美国政府和农场主们。在国内市场农产品供过于求的状况无法改变的前提下，政府就把目标放在了国外市场，期望通过出口农产品解决生产过剩问题，粮食援助就是在这一背景之下登上历史舞台的。虽然目前第416节（b）计划下的援助已经很少，但粮食援助在政府的财政资金支持下将粮食运往国外，显然具有补贴粮食出口的作用。粮食援助也可以看作是美国以人道主义援助为托词，实施的一种变相的隐蔽的出口补贴政策。因此，粮食援助一直受到美国粮食生产者的支持。美国小麦协会就反对用于非紧急援助的受援国周边地区采购，并支持适当的粮食援助货币化行为。美国农场主是阻碍粮食援助改革的利益集团之一。

第二，美国的运输部门也是实物粮食援助的受益者。美国政府规定不低于75%的粮食援助要通过本国的轮船公司运输，为运输部门提供了稳定的业务来源。近年美国粮食援助的资金支出中，约有10亿美元用于支付运输费用，约占预算总额的一半，可见运输部门在粮食援助利益链中举足轻重的地位。如果改革实物粮食援助，将其部分用于在受援国当地采购，则必将减少粮食运输量，从而降低运输部门的收益，这其所不能接受的。因此，运输部门是现金粮食援助最强烈的反对者就不足为奇。2008年农场法案向粮食援助顾问组中新增了运输部门的代表，将会强化其阻碍粮食援助改革的作用。

第三，跨国粮食贸易公司和参与粮食援助分配的私人志愿组织（PVOs），也是实物粮食援助的支持者。跨国粮食贸易公司主宰着世界的粮食贸易，从粮食的加工、包装到运输等环节，都可以看到这些公司的身影。实物粮食援助由美国政府提供稳定的财政资金支持，为粮食跨国公司提供了稳定的业务来源。私人志愿组织通过向政府部门申请粮食援助，然后在受援国当地部分地优惠出售用于援助的粮食，将出售款用于该组织在其他方面的援助，以实现其人道主义救援目标。由于这些私人志愿组织已经形成了对美国粮食援助的依赖，因此也是美国实物粮食援助的支持者。如果美国政府直接通过现金进行粮食援助，这些组织就失去了其收入的主要来源，从而无法实现其援助目标，这是他们所不希望看到的。

利益集团在美国粮食援助政策的制定过程中发挥着重要作用，只要政策改革可能会损害其利益，这些利益集团就会竭力游说国会议员，对政府和研究机构的改革建议投反对票，阻碍粮食援助政策的改革进程。只要这些利益集团依旧存在且在国会决策中仍然具有发言权，针对美国粮食援助政策的调整就很难进行。尽管WTO和欧盟始终在敦促美国粮食援助进行改革，但也因不具强制力而显得力不从心，难以撼动美国粮食援助中各利益集团的主导地位，无法使美国粮食援助政策做出根本性的变革。因此，美国以实物为主的粮食援助仍将继续。

四、结论及启示

总之，尽管美国以实物为主的粮食援助效率低下，在紧急粮食援助过程中缺乏灵活性，但由于强大的利益集团在政策制定过程中反对改革，2008年农场法案并没有使粮食援助政策发生实质性的变化，美国粮食援助高成本、低效率以及货币化等问题依然存在。美国粮食援助并没有真正起到解决长期困扰发展中国家的粮食安全问题的作用，其最大受益者恰恰是美国的农场主、跨国粮食贸易公司以及运输部门等不同利益集团，这些利益集团分享了整个粮食援助利益链条的大部分，而作为粮食受援国的发展中国家得到的只是美国利益集团对援助政策博弈胜利果实的副产品。美国粮食援助若要重新走上正轨，解决目前高成本低效率的问题，必须要削弱利益集团对援助政策的影响，使粮食援助真正成为服务于发展中国家的人道主义援助行动。

自2005年起，我国从粮食受援国转变为粮食援助国，在国际援助事务中发挥着越来越重要的作用。作为世界人口大国，保证国内粮食安全始终是我国政府最主要的粮食政策目标，我国开展对外粮食援助应以不影响国内粮食安全为前提。虽然我国目前还无法成为象美国那样的世界重要粮食援助国，但开展粮食援助不仅可以减轻世界饥饿现状和维护世界粮食安全，提高我国的国际地位，还有助于增进我国与受援国的政治经济关系，维护地区的和平稳定。因此，在政府财政资金允许的范围之内，我国仍具备开展对外粮食援助的必要性。在实施粮食援助的过程中，我国应依据援助国的不同情况采取不同形式的援助方式。一方面，对于大洋彼岸的南撒哈拉非洲的国家的援助，应以现金粮食援助形式为主，如2008年12月份我国对非洲南部国家莱索托的粮食援助，就是通过向世界粮食计划署（WFP）捐助100万美元现金，在受援国当地采购了1336吨的玉米面用于救助，产生了非常好的援助效果和国际影响；另一方面，对于我国周边发生粮食危机国家的粮食援助，应以实物粮食援助为主，如对朝鲜和缅甸等国的粮食援助，及时缓解了这些国家的饥饿状况，有效的实施了人道主义紧急粮食援助。▲

参考文献：

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[4]Title III: Trade.2008 Farm Bill Side-By-Side.[EB/OL]http://www.ers.usda.gov/FarmBill/2008/Titles/TitleIIITrade.htm#food.

[5]Ibid.

[6]Food Aid Fact Sheet. U.S. wheat associates[EB/OL].http://www.uswheat.org/foodAid.