关于规范海事行政处罚程序的几点建议

李　批

摘要：本文根据海事法律法规有关规定和结合海事工作实践简要列举了海事行政处罚程序中存在问题和针对存在问题进行分析其主要原因；并提出了规范海事处罚程序的建议。

关键词：海事 行政处罚 程序

作为法律授权的水上交通安全和防污染的主管机关，为履行法律赋予职责，海事管理机构需要依法实施大量的海事行政执法行为，规范和制约相对管理人和海船运输有关规定，以达到保障水上交通安全和防污染的目的。在这些行政执法行为中，行政处罚是对相对管理人违法形为进行处法利益受到影响较大的，而规范行政处罚的程序是防止主管机关滥用行政处罚有关规定、保护管理相对人的合法权益有着重要意义，《行政处罚法》及其他相关的法律法规也有明确规定了行政处罚的程序，特别是《行政处罚法》第三条第二款明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效，由此可见程序在实施行政处罚中的重要性。

然而，在日常行政处罚过程中，不遵守甚至违反法定程序的现象比比皆是，本文就规范海事行政处罚程序中经常出现的问题进行分析并提出相关建议。

一、海事行政处罚的基本程序

相对于行政许可、行政强制等行政执法行为而言，行政处罚的程序是目前比较成熟和规范的，《行政处罚法》对行政处罚程序作了统一的、明确的规定，是我国第一部明确规定执法程序的法律。在《行政处罚法》规定的规范的范围内，《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（以下简称8号令）对海事行政处罚的程序作了更为明确、更为细致的规定。

海事行政处罚一般分为三种程序：简易程序、一般程序和听政程序。

1、简易程序。该程序使用于海事行政违法行为事实确凿，有法定依据，对自然人处以警告或50元以下的罚款，对法人或组织处以警告或1000元以下罚款的海事行政处罚。

2、一般程序。除依法可以当场做出的海事行政处罚外，其他海事行政处罚使用于一般程序。一般程序环节较多，其基本过程为：立案、调查、审查、决定、执行。

立案。海事执法人员发现海事管理相对人有依法应当处以海事行政处罚的海事行政处罚的海事行政违法行为时，应当申请立案调查，并征的海事机构负责人的批准。

调查。立案后，海事机构负责人应指派2名以上执法人员对案件进行调查取证，通过一切合法的手段搜集与案件有关的证据，包括询问笔录、证人证言、书证、物证、视听资料、鉴定结论等。

审查。调查人员调查结束后，应制作调查报告，写明调查事实和拟处理建议，依次报部门负责人、法规员或法规部门、海事机构负责人审核，并作出决定。

决定。当海事行政处罚调查完毕，调查报告的负责人审批同意后，执法人员应制作通知书，告知当事人拟处罚的事实、理由和证据，并告诉其有陈诉和申辩的权利。当事人放弃权利的，执法人员制定决定书，送达当事人。

执行。将海事行政处罚决定书送达当事人后，要求当事人按照决定书的内容执行处罚决定。

3、听政程序。听政程序可以看作是一般程序的一个特殊环节。在作出给予当事人吊销职务证书、对自然人处以1万元以上罚款和对法人或其他组织处以十万元以上的罚款的，执行人员在送达通知书时，应告知当事人有申请

听政的权利，当事人提出申请的，使用听政程序，根据听政情况制作海事行政处罚决定书。

二、当前海事行政处罚程序中存在主要问题

根据法律法规的有关规定对当事人进行处罚仅仅是一种手段，没有真正达到目的，处罚仅仅是促进当事认识到违法行为的事实存在，，其目的是当事人对法律法规的有关规定认识不透或对法律法规的理解一知半解，罚了又犯目的没有达到违法当事人从思想认识到法律法规是制约违法行为的，而是有利就干抓到就算，但也有一些当事人在利益的驱使下不顾法律法规装着不知道，所以我们在日常处罚一般程序是海事行政处罚中使用最多的，也是问题出现较多的一种程序。笔者查阅大量的使用一般程序海事行政处罚案卷，抛开行政处罚的技术含量和行政执法水平和艺术性不谈，仅在执法程序方面就存在着较多问题，下面结合上述一般程序的基本过程予以分析：

立案与调查顺序颠倒。立案是进入行政处罚的开始，只有通过正式程序申请立案并报负责人批准后，执法人员才获得调查取证的权利。而我们不少执法人员经常是调查取证完毕后才填写立案审批表报负责人批准，这种做法与程序不妥，严格来说是不符合法律法规的要求的。（这甚至是无效的）。

调查取证的手段不合法。违法形为是与事实为依据的。有的执法人员在进行海事违法行为调查时，对发现的任何违法行为证据不清时都多数是强行拆卸物品带走，并认为这是法律赋予的权利。这其实违反了调查取证的程序，严重侵害了当事人的合法权益。事实上，为了避免这种现象，有关法律法规对调查过程中搜集证据规定了程序的限定，除制定询问笔录等间接证据外，对一些物证可以查封、抽样取证和证据登记保存等程序收集，而不是强行拆卸物品。

询问笔录存在“诱供”现象。在海事行政处罚过程中，多数案件事实比较清楚，这就导致了部分执法人员有了“先如为主”的念头，在制作询问笔录时，经常出现诱导当事人承认执法人员自己认定的违法事实，

勘验或检查笔录填写存在问题。许多处罚文书的勘验或检查笔录填写的都是处罚案号，这样不太妥当，因为勘验和检查笔录是在立案之前就已经做好的 ，若没有立案或者立案时因证据不足海事机构负责人不批准的话则案号就不存在；此外，勘验或稽查笔录的内容记录有执法人员的主观看法，比如说某一行为涉嫌违法法律法规规定，这其实与勘验或检查笔录性质不符，勘验或检查笔录是执法人员现场取证的第一手资料，应该记录的现场客观事实，执法人员不能凭主观臆断认定其违法后果等。

任意选择自由裁量。我们从海事行政处罚规定列举说明法律法规有关规定的一种空间漏洞，如第二十五条违反《船舶登记条例》规定，第三项10001总吨以上的船舶，处以五万元以上20万元以下的罚款，第五十八条违反《危险化学品安全管理条例》的规定，有下列行为之一的，依照《危险化学品安全管理条例》第五十九条的规定，责令立即限期整改，处2万元以上20万元以下罚款，第十节、违反海上船舶污染沿海水域环境监督管理秩序，有前款第（一）项、第（三）项行为之一，处三万元以上20万元以下的罚款，从以上三个列举由五万元以上20万元以下的罚款，2万元以上20万元以下罚款，3万元以上20万元以下罚款给腐败留下有多大的空间，所以：海事行政处罚中罚款的幅度较大，从几百元到几万元，部分执法人员在裁量时不是按照违法行为的性质和结果等进行裁量，而是凭自己的主观意识，极少数执法人员甚至还以此要挟当事人，寻找“好处”现人情。

使用法律法规不正确。一是在违法行为的违法依据时，错误的引用罚则；二是使用法律法规名称错误或是写成简写，如《中华人民共和国海上交通安全法》简写成《海安法》，《中华人民共和国海上海事行政处罚决定》简称为8号令；三是法条书写不正确，条、款、项、目不分。

当事人选择错误。在海事行政处罚中，当事人共有三种：船舶、船员，船舶所有人或经营人。不少海事执法人员将船舶和船舶所有人混淆，事实上，这是两个不同的概念。对违反海上船舶污染沿海水域环境监督管理秩序的违法行为，当事人应该是船舶而不是船舶所有人，这是出现问题最多的地方。

调查报告的审查程序较混乱。有的海事处在通过系统软件履行审查程序时，不是严格按照法定程序一步一步进行审核审批，而是有一个人使用很多人的登陆帐号进行操作，导致审查秩序混乱。

执法文书不规范，存在错别字。存在错别字的执法文书也是无效的，但部分执法人员由于粗心或不重视导致了错别字的出现。

同时送达海事行政处罚通知书和决定书。海事违法行为通知书送达目的是为了告知当事人处罚的事实、理由和依据，并告知其有陈述和申辩的权利，是不可缺少的过程，也是保障当事人利益的重要手段，通知书和决定书同时送达事实上剥夺了当事人的权利。

执法文书在时空方面反映出执法过程没有严格按照执法流程规定程序进行。从时间上面看，有的海事行政处罚决定书当事人签字的日期提前于海事违法行为通知书送达回证时间，结案报告的日期早于行政处罚决定书送达回证当事人签署日期。这充分说明了执法人员没有严格按照程序将海事违法行为通知书、决定书、和送达回证送当事人签字，而是在结案结束时当事人补充签名，这严重影响了海事执法严肃性。

结案报告执行情况不很完善。通过查阅一些执法案卷，发现许多执法案卷结案报告执行情况都不甚理想，执行情况仅仅体现处罚情况，很少体现违法行为纠正和整改落实情况，出现这种情况有客观原因，比如船舶超过核定载重线运输货物、或船舶未按照船员值班规则安排值班等一些易于纠正违法行为可以在短时间内进行整改，而涉及船舶证书不适航等违法行为时很难在较短时间内改正，因此对纠正违法行为后续监管还需要进一步加强，这也是我们深入开展行政执法一面旗活动意义所在。

三、造成当前海事行政处罚中存在问题的原因

“重实体、轻程序”的观念一定程度上存在。长期以来，行政程序在我国一直得不到重视。尽管近几年来我国行政程序的重视逐步提高，但行政程序的忽视仍然存在，这是导致上述海事行政处罚存在程序问题的最主要原因。

“官本位”思想仍一定程度上存在。不少执法人员在进行行政处罚时将自己置于不平等的位置，在这种思想的影响下，在执法过程中特别是调查取证过程中就会忽视甚至损害当事人的合法权益，也给自己的行政执法带来风险。

部分执法人员执法水平较差。部分执法人员对相应法律法规的不熟悉。

对内部程序的重视程度不够。内部程序是海事机构内部对行政处罚案件的审核审批程序，是一种内部行为；而外部程序是直接面对当事人的调查、送达、执行等程序，是外部行为。不少海事执法人员比较重视外部程序而忽视内部程序，这就导致了立案调查和调查报告审核时的混乱，无论时内部程序还是外部程序，都与当事人利益息息相关，而在《行政处罚法》中不仅对外部程序做了规定，对内部程序也做了规定。

海事行政处罚现状导致处罚程序存在较多问题。如果严格按照上述提到的程序对案卷进行审查的话，目前有部份的海事行政处罚案件与处法规定不妥甚至有误，但事实上针对海事行政处罚的案件的听政、行政复议、行政诉讼很少，造成这一现状的主要原因在于：一是当事人法识不强法规不清不敢告，因为海事是水上交通的主管机关告没有用，怕“穿小鞋”放弃法律赋予的权益；二是当事人不愿告，怕引火烧身找来更多的麻烦，有失当无失亏了也难诉，三是怕官官相护，不告比告好留下好影响，遇事好办事找个有相识，四是怕告有回头报，遵纪守法怕的找一找麻烦就没办法，五是有告没有效，输了赔上还让人笑，由于海上货物运输特殊性，时间对于当事人是极为重要的，一旦处理甚至是错误的海事行政处罚，他们也不会提起行政处罚听政，行政复议或行政诉讼，因为这会浪费大量的时间，给当事人造成极大的经济损失，而是积极配合海事执法人员以争取早日完结以减少经济损失。正是这一现象使不少海事执法人员不重视行政程序而重视结果，只要罚款执行了，不管是不是依据了法定程序；有的执法人员甚至先执行完罚款后再补办行政处罚程序：“反正当事人不会告我的”。

四、相关建议

要规范海事行政处罚，不仅仅完善空间漏洞，也要对存在问题逐项整改，更重要是从海事执法人员的自身素质来提高认识和改变观念，对法律法规和规章有更深层次理解，把好法律法规与处罚相结合，站在法律赋予的权利来维护法律尊严，树立海事形象提高法律效率，改变观念克服法律赋予的权利成为有利可图的思想，提高对海事行政处罚程序更加理解和认识。随着我国依法行政意识深入人心，人们对行政执法程序的重视程度越来越高。自《行政处罚法》明文规定了行政处罚程序后，2004年施行的《行政许可法》也对行政许可的程序作了明文规定。行政程序的法典化趋势不可避免。只有重视海事行政处罚程序，才能从根本上遵守海事行政处罚程序。

树立“以人为本”的思想，改变观念提高服务意识。自身知法维法护法才能更好的执法，改变过去在处罚过程中用法套法最终违背程序乱罚，尊重法律法规来维护当事人的合法权益。提高海事执法过程中执法必严违法必纠的法律准则，真正做到在行政处罚中有关规定对当事人有申请调查人回避的权利，有陈述和申辩的权利，有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。只有真正重视并尊重当事人的合法权益，才不会出现违反法定程序的侵害当事人合法权益的行为。

加强学习，提高海事执法人员的执法能力和水平，是每个执法人员需要长期努力的。随着社会的发展和改革开放的持续碰到这个和那个的问题不时出现，有些法律法规和规章覆盖不到也会感到无法可依，所以，学法用法和掌法是法律赋予执法人员神圣职责，学好法用好法和掌好法是我们执法人员在日常工作中一把无形的尺，要掌握好这一把尺做出公平公正得到社会和当事人的称赞需要以下方面的努力：

一是要认真学习法律法规和规章，以法与罚相结合，真正做到法有依罚有据，坚持依法行政；二是要在海事行政处罚实践中，认真总结经验教训，不断提高执法能力和水平；三是学好用好各种处罚程序，用法适当程序合理依据准确，提高和完善法律程序；四是以身作则严明自我，树立法律意识做到秉公执法，预防权钱交易，抵触金钱诱惑防止腐败自我；五是严明执法人员用错立错过错案件的法律责任，追究过错严查重罚以法服人。

完善海事行政处罚的监督手段制约和责任追究机制。一方面是严格规范内部审核和审批行为，加强行政处罚过程中的监督制约督促到位；另一方面是加强错案责任追究，督促海事执法人员自觉遵守法定程序，达到规范海事行政处罚行为的目的。

加强海事执法责任风险和对策研究。海事行政执法，在维护水上交通安全和经济建设中发挥了积极作用。它作为行政执法的一种,不可避免存在一定的行政执法风险，在海事实践活动中，我们应以海事行政执法为主线，从海事管理机构的职能为出发点,以船舶管理、船员管理、通航管理、危防管理、公司的安全营运和防污染管理及其他情况为主题，研究和防范海事各个环节容易发生执法责任风险内容，进而提出风险防范措施，规避或者降低执法风险，提高执法水平，维护执法公平公正。◆

参考文献：

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[3]姜明安,行政法与行政诉讼法［M］. 北京：北京大学出版社 高等教育出版社，2002

[4]陈长均，试论行政公正［J］.理论探索，2005，（3）.

作者简介：李批，男，1952年4月出生，现在泉州海事局工作，中级工程师，研究方向为航政管理。