当代《城市规划编制办法》的学习与思考

吴　军

摘 要：2006年4月1日开始实施新版《城市规划编制办法》。通过对新旧城市规划编制办法的比较，了解我国城市规划的发展历程，在实际工作中把握《城市规划编制办法》的编制重点。城市规划编制办法不断完善，首次以法律的形式确定了城市规划的公共政策地位，增强了城市规划编制的严肃性，扩充了规划内容。反映我国城市规划发展的三大态势:规划从技术文件走向公共政策；从行政手段为主转向依法行事、社会监督、公众参与，规划成为一项公共事业；紧密结合国情，中国的城镇化道路更具中国特色。

关键词：城市规划编制办法；新版；解读；思考

新版《城市规划编制办法》(建设部第146号令)自2006年4月1日起实行。1991年9月3日颁布的《城市规划编制办法》同时废止。笔者通过对新旧编制办法的比较，期望让更多的人了解我国城市规划的发展历程，能够在实际工作中更好地把握《城市规划编制办法》的编制重点。

1 新版修订的必要性分析

新时期，经济体制转轨对城市规划、建设、管理的影响是根本性的。在传统的经济体制下，社会资源完全为政府所控制，城市发展动力单一，利益冲突不明显。市场体制下，有三个因素对规划产生巨大影响：城市发展动力由政府扩展到社会，企业甚至个人；资源配置方式由政府完全控制转变为市场发挥基础性配置作用；利益格局出现多元化。使老版本很难适应社会主义市场经济运行的需要。

国家宏观发展背景的转变：城市规划职能的转变。提出规划既要适应市场的变化，又要更好地发挥宏观调控工具的功能；科学发展观的提出。要求规划更要关注区域协调发展、城乡统筹建设、资源保护、促进社会、经济和环境的协调发展，建设节约型城市；和谐社会目标的提出。要求城市规划更要关注社会公平和保障公众利益，坚持以人为本，方便群众生活，全面改善城市人居环境，维护社会稳定和公共安全。

2 我国四代城市规划编制办法回顾

建国后，我国曾实施的规划编制办法共四部，这四部规划编制办法在不同的历史时期为我国的城市建设做出了应有的贡献。

自1956年7月国家建委正式颁布第一代城市规划编制办法，第一代编制办法是在计划经济体制下受苏联模式的影响制定的，国家建委颁发的《城市规划编制暂行办法》从设计阶段的角度对城市规划进行了划分，把规划分为总体规划和详细规划两个阶段，为此后的规划编制奠定了基础。

1980年，国家建委根据《城市规划编制暂行办法》的实施情况正式颁发了《城市规划编制审批暂行办法》。《城市规划编制审批暂行办法》与《城市规划编制暂行办法》相比，在规划理论和方法上都有了很大的变化，反映了中国城市规划和管理工作的发展过程，重点强调了规划审批的重要性。

随着城市建设法制化的推进和《城市规划法》的正式实施，1991年国家建设部颁布了与之配套的《城市规划编制办法》。针对各地区规划编制成果不一的情况，1995年国家建设部又发布了《城市规划编制办法实施细则》在全国统一了城市规划技术文件的内容和深度。

2006年4月1日新版《城市规划编制办法》(建设部第146 号令)颁布实行。

以上转变是我国规划实践领域在城市规划认知上的巨大飞跃，也是我国规划界与国际规划界进一步接轨的良好开端。近年来，我国的城市规划编制体系从国情出发，吸取了不少西方国家的有益经验，纵观四个版本的编制办法，其内容结构既有所保留也有了一些较大的变革。虽然城市规划的框架(或阶段)仍大体保持总体规划与详细规划两个层级，但规划本身的性质却发生了改变。

从历次编制办法的修订可以看出：城市规划编制主体的多元化。前三版城市规划编制办法都强调政府主导由政府组织编制，规划编制的实体是城市建设主管部门(或城乡规划主管部门)。而新版城市规划编制办法则将政府主导和多方参与合作确定为规划编制的第一原则，打破了城市规划自上而下和谨遵一家之言的惯例。新版编制办法要求专家领衔、部门合作和公共参与。改变城市规划一贯的物质规划属性，融入社会、经济、环境等非物质属性。新版编制办法(第十一条)还规定修建性详细规划可以由有关单位依据规划条件委托城市规划编制单位编制，这表明编制办法认可规划编制的主体已部分下放到市场，这也是前几版编制办法从未有过的突破。

3 新版《城市规划编制办法》革新内容解读

新版规划比起老版城市规划编制办法其实现了编制组织方式、规划范围、规划重点内容和规划性质等方面的转变。促进我国城市规划编制工作朝着标准化、规范化方向发展。具体的突破体现在以下三个方面：

3.1 突破传统理论，重新定位规划

从1905年城市规划这个名词提出，到1909年英国首部城市规划法问世，城市规划学科和职业逐步萌生、发展、壮大。时至今日，城市规划行业具体业务和工作已经得到社会的公认。城市规划学科发展至今已相对成熟，尽管如此，我们仍然无法确切地给出“城市规划”的定义。学术界曾就城市规划的本质展开了广泛的讨论，认为城市规划的作用是“提供组良好的城市空间系统”，本质上是“一种空间规划”。这些概念是基于城市的物质属性提出来的。实际上，以帕克为代表的芝加哥学派在1930年就提出了“城市人类生态学”理论，即把城市看作是一个由社会、经济、文化等因素构成的有机整体。这个理论必然会推动城市规划学科从物质形体规划向社会、经济等宏观规划领域扩展。

新办法首次确切地给出了城市规划的概念，并指出“城市规划是政府确定城镇未来发展目标，改善城镇人居环境，调控制非农业经济、社会、文化、游憩活动高度聚集地域内人口规模、土地使用、资源节约、环境保护和各项开发与建设行为，以及对城镇发展进行综合协调和具体安排；依法确定的城市规划是维护公共利益、实现经济、社会和环境协调发展的重要公共政策”。可以说，新办法的颁布与实施是城市规划学科发展的一个新的里程碑。它首先突破了传统理论对城市规划的定位，明确了在城乡发展与建设中规划应肩负的社会责任和应履行的义务。同时，对“城市规划作为一项重要的公共政策”的提法首次以法的形式对城市规划的地位给予了确定，为此后规划实践的开展铺就了一条公平、公正和公开的公众之路。城市规划既然是一项公共政策，就必然要和社会发展的总体目标相结合。新办法在第四、第五条中，就城市规划作为公共政策所应满足的要求、应实现的目标做出了详细的规定，同时在第五条中规定“城市规划应满足人民群众的需要，要充分关注弱势群体”等。

3.2 扩充法制依据，缩小适用范围

《城市规划编制办法》作为与《城市规划法》相配套的一部部门法，只要能够满足专业法规的要求即可。但新、旧编制办法最大的区别在于，新办法不再局限于《城市规划法》本身，而是把法制依据的范围扩大至整个国家法制体系内的一切与之相关的法律、法规。这种变化一方面反映了城市规划法制体系的逐步完善与健全，另一方面也充分体现了城市规划由单一性向综合性发展的趋势，已涉及社会生活的方方面面。然而，在法规的适用范围方面，新办法较旧办法有所缩小。旧办法的第二条规定:“按国家行政建制设立的直辖市、市、镇编制城市规划，必须遵守本办法”，而新办法中规定:“按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法”。在新办法中，以前要求按照《城市规划编制办法》编制规划的建制镇似乎可以逃脱法律的约束，但实质上是另有约定。细看我国城市规划法制体系就不难发现，我国在2000年2月颁布的《村镇规划编制办法(试行)》中就规范了我国在城镇化过程中村庄、集镇及县城以外的建制镇的规划编制。新办法在适用范围方面的调整实质上是为了和《村镇规划编制办法》平顺衔接，消除两部编制办法中的灰色区域，避免在规划编制过程中引发不必要的争议。最为重要的是我国在经历了五十多年的城市化建设后，终于回归到“坚持中国特色的城镇化道路”上来。在以往的城市化道路中，我们总是期望从国外的发展历程中寻找中国的城镇化之路，但中国的国情显然不同于外国，要把国外的发展之路照搬到中国显然不行。因此，只有正视中国的国情，正视中国的现代化，才能走出一条具有中国特色的城镇化道路，而新办法的出台无疑坚定了我国走有中国特色的城镇化道路的信念。

3.3传承既有体系，强调前期研究

早在 1956年我国第一部《城市规划编制暂行办法》中就确立了我国城市规划的编制体系分为总体规划和详细规划两个阶段，在此后的规划编制办法中一直沿用此编制体系，包括2006年的新办法。不过，新办法较旧办法在编制内容上又有了许多新的内容和要求，特别是严肃了城市总体规划阶段的规划编制。对于城市总体规划纲要的编制，旧办法并没有做出严格的要求，“需要编制城市总体规划纲要的，由市人民政府负责组织编制”，不需要编制城市总体规划纲要的也就可以不用编制。而新办法中明确指出“编制城市总体规划，应当先组织编制城市总体规划纲要”，并在第十二条中特别强调了开展城市总体规划编制工作，其前期研究要完成的工作内容。新办法对城市总体规划纲要编制最大的突破在于把原来许多“原则确定”的内容变成了“必须确定”的内容，同时强化了编制程序，严格要求城市人民政府在编制城市总体规划时要提交编制工作报告，工作报告经同意后方可开始组织编制，而且要待城市总体规划纲要经审查通过后方可开展总体规划方案的编制。在强化城市总体规划编制的同时，根据社会发展的要求，新办法适时地在城市总体规划编制内容中增加了关于城镇体系规划、近期建设规划、强制性内容等新的技术要求。新一版的编制办法淡化了城市设计，强化了环境保护、历史文化遗产保护等方面的内容。并将这些内容深入到城市规划的各个层次。这表明新编的城市规划将不仅仅局限于物质景观层面，而从资源环境保护与历史文脉延续等角度，更加注重城市的可持续发展。这是城市规划走出蓝图式的终极规划形态向社会、经济、人文环境相互协调的方向迈进的表现。这种转变西方国家自20世纪60年代即已开始，我国规划界虽对此在思想上已有所认识但在实践指导原则上进行落实还是第一次。

综上，我国城市规划发展态势综观新、旧编制办法，我们可以看出，新办法最大的特点就是提出了城市规划作为公共政策的理念，在技术内容上增强了总体规划作为城市建设的法制依据的编制的严肃性，同时根据社会、时代及科技发展的新情况适时地要求在城市规划编制过程中补充新的规划内容。通过对新办法的学习与思考，我们可以看到我国近期城市规划发展的三大态势：

我国的城市规划将从规范城市空间秩序的技术手段走向调节社会公正、公平的公共政策。

我国的城市规划将告别“精英规划”“长官意志”走向由专家领衔、部门合作及社会公众共同参与完成的公共事业。正视中国国情，坚持科学的发展观，建设和谐社会，走一条具有中国特色科学发展的城镇化道路。

参考文献

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[5]全国城市规划执业制度管理委员会.城市规划管理与法规.北京:中国计划出版社；2002.

[6]建设部. 《城市规划编制办法》(建设部第146号令).